Libre movilidad: Una lectura a los procesos de integración y los marcos legales

Libre movilidad: Una lectura a los procesos de integración y los marcos legales

abril 28, 2015
in Category: Perspectivas
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Libre movilidad: Una lectura a los procesos de integración y los marcos legales

Concebir un espacio suramericano de libre movilidad de las personas requiere analizar las dinámicas migratorias en el sistema internacional actual e identificar los desafíos que los procesos migratorios suscitan para los estados, particularmente, por sus implicaciones en la identidad-inclusión social, en la redefinición del principio de soberanía y en la lectura de los marcos normativos que pretenden amparar a esos actores transfronterizos y sus derechos.

Un proceso de integración tradicional tiene un impacto directo sobre los flujos migratorios en cuanto a la adopción de políticas migratorias conjuntas y en ciertos casos por una reconfiguración de fronteras abiertas hacia el especio de integración regional y un control intensificado en fronteras externas. La Unión Europea, como expresión por excelencia, el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) son procesos que han logrado una implementación similar. La integración regional exige diseñar políticas comunes y en este proceso de adaptación se encuentran tres grandes retos como lo señalan Méndez & Cortez (2014).

El primero está íntimamente relacionado con la implementación de una normativa regional, un marco legal común en tanto que pilar de la libre movilidad. En términos institucionales, es necesario disponer de mecanismos que regulen los procesos migratorios intra y extrabloque. Esto se contrapone con el principio soberano de cada país a regular el ingreso en sus fronteras. Recientemente, el principio de seguridad es la doctrina que se ha aplicado al control fronterizo con la intención de prevenir el tráfico y la trata de seres humanos, el tráfico de drogas y de dinero.

Definir acciones regionales en favor de una integración formal de los migrantes en el lugar de destino, sería según los autores el segundo reto a enfrentar. La presión ejercida por las sociedades nacionales es un factor decisivo tanto que recriminador de la integración de la población migrante. La generación de “identidades compartidas en la diversidad” es posible cuando los procesos de cohesión social puedan romper las barreras que forjan los estereotipos.

20El último desafío se relaciona con las capacidades para garantizar el reconocimiento de los derechos humanos de los migrantes que provienen de estados miembros de un proceso de integración. Proteger dichos derechos implica la adopción de políticas y mecanismos regionales además de un sistema de información compartida por parte de los países miembros del proceso integrativo.

Estos desafíos despiertan las siguientes interrogantes: ¿en qué medida la región suramericana ha logrado superar estos tres grandes retos? Más allá de los logros que los procesos subregionales como la CAN y el Mercosur han obtenido, ¿qué papel juega la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) en la creación y fortalecimiento de una ciudadanía suramericana que tenga en cuenta los flujos migratorios de ciudadanos y ciudadanas suramericanos?

CAN y Mercosur: migración y procesos subregionales de integración

El primer desafío relativo a la implementación de una normativa regional apela a la reconceptualización del principio de soberanía de los estados, superando la noción tradicional y permitiendo que los procesos de integración regional implementen un marco normativo vinculante y común para los países miembros. El objetivo sería la creación de mecanismos de regulación de estas normativas “supranacionales” con el fin de lograr una correcta aplicación en el espacio regional y la gestión de estos temas “transfronterizos”.

En la región existen dos procesos subregionales de integración que se han destacado desde la perspectiva migratoria. Tanto el Mercosur como la CAN han adoptado medidas que permiten facilitar el flujo de ingreso de poblaciones migrantes así como la residencia de suramericanos en el territorio de integración. El Mercosur inició este proceso en 2002 con la firma de los Acuerdos sobre Residencia para Nacionales de los Países del Mercosur (los estados fundadores) junto con Bolivia y Chile (estados asociados), y que entró en vigor con la última ratificación por parte del Senado de Paraguay en 2009. La ampliación del Mercosur, a sus países asociados, ha generado una dinámica de expansión migratoria abarcando a los países miembros de la CAN dentro de lo que hoy se conoce como la visa Mercosur otorgada a los ciudadanos nacionales de Colombia, Perú, Ecuador, Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay y Bolivia que deseen tener la residencia temporal, por dos años, en algún otro país de ese grupo.

En el caso de la CAN, dicha institución cuenta con normativas para facilitar la movilidad humana y protección de los derechos de los trabajadores migrantes. Cabe destacar el Reconocimiento de los Documentos Nacionales de Identificación (Decisión 503), el Pasaporte Andino (Decisión 504), el Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión 545), el Instrumento Andino de Seguridad Social (Decisión 583), el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo (Decisión 584), el Mecanismo de Cooperación en Asistencia y Protección Consular (Decisión 548). De igual manera, el Estatuto Migratorio Andino, en proceso de desarrollo, consolidaría los avances en materia migratoria, a la par de lo alcanzado en el Acuerdo de Residencia del Mercosur.

Actualmente, en América del Sur, se ha constituido un sistema de integración migratoria como un espacio de circulación permitiendo a sus ciudadanos que dispongan hasta de 90 días en calidad de turistas, transitando con su documento de identidad nacional. La Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), ente predecesor a la Unasur, adoptó esta medida en Chile, en noviembre de 2006.

21Más allá de las dinámicas adoptadas por estos dos procesos de integración, Ecuador es un ejemplo a destacar en su incorporación del derecho humano a migrar en su Constitución de 2008, promulgando el principio de ciudadanía universal (artículo 416, 6 y 7): 6) Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur; 7) exige el respeto de los derechos humanos, en particular de los derechos de las personas migrantes, y propicia su pleno ejercicio mediante el cumplimiento de las obligaciones asumidas con la suscripción de instrumentos internacionales de derechos humanos.

Ciudadanía Suramericana: un proceso en consolidación dentro de Unasur

La voluntad política de los países de América del Sur, de llevar adelante la integración regional, ha implicado el deseo de profundizar aspectos vinculados a la construcción de una identidad regional consolidada como es el caso de la ciudadanía suramericana. Esta sería el soporte de un ordenamiento jurídico de los derechos nacionales que supondrán la libre movilidad y residencia de los ciudadanos y ciudadanas suramericanos dentro de la región. Sin embargo, no basta solo con la manifestación de esta voluntad para construir esta ciudadanía suramericana. El dilema que evidentemente salta a la vista es que este objetivo toca profundamente las limitaciones inherentes al propio proceso de integración, además de otras que irán surgiendo frente a la estructura jurídica de los estados suramericanos. Pese a estas limitaciones, los procesos subregionales deben jugar un papel primordial en las dinámicas de convergencia en tanto que sus avances son los cimientos de esta construcción regional suramericana.

La reunión extraordinaria de cancilleres de Unasur, del 4 de diciembre de 2014 en Guayaquil, fue el escenario donde se aprobó el Informe Conceptual sobre Ciudadanía Suramericana elaborado por el Grupo de Trabajo del mismo nombre, mostrándose como el primer alcance al fortalecimiento del bloque regional para la construcción de la ciudadanía suramericana.

El Informe Conceptual (2014) define a la ciudadanía suramericana de la siguiente manera: “La ciudadanía suramericana es la condición jurídica de acceso progresivo a derechos, deberes y obligaciones por parte de los ciudadanos y ciudadanas de la Unasur. Es una ampliación, no sustitutiva, de las ciudadanías nacionales. Asimismo, es la condición de identidad, pertenencia y arraigo a la tierra suramericana, a sus tradiciones y costumbres, a sus culturas diversas, a sus lenguas e idiomas y a sus cosmovisiones, cuyo fundamento primario es la historia compartida de los países miembros de la Unasur”.

El contenido de esta definición apela a lo anteriormente mencionado en lo que se refiere a los desafíos que los procesos regionales deben superar en materia migratoria. La generación de “identidades compartidas en la diversidad” es uno de los objetivos que la ciudadanía suramericana desea alcanzar. El reto que se presenta es elaborar los mecanismos pertinentes para garantizar el reconocimiento de los derechos humanos de las poblaciones migrantes dentro de la región en su calidad de ciudadanos y ciudadanas suramericanas respetando las diferencias étnicas y culturales.

En el proceso de establecimiento de la ciudadanía suramericana se deben diseñar e implementar diversas herramientas políticas y jurídicas. Consolidar normativas comunes y estrategias de abordaje a las problemáticas de la región es fundamental para enfrentar el tema migratorio en la región.

Parece necesario en este punto citar los lineamientos estratégicos que el Informe Conceptual sobre Ciudadanía Suramericana establece en su último capítulo. El mismo Informe propone que el tratamiento de estos lineamientos deba realizarse de manera transversal y articulada con los diferentes consejos sectoriales y otras instancias de Unasur. Estos son los aspectos que se incorporarán:

  • Avance con mayor énfasis en la eliminación de políticas y prácticas que limiten el acceso a derechos, en especial la facilitación de la regularización migratoria (v.g. requisito de certificado médico).
  • Establecimiento de políticas destinadas a combatir expresiones discriminatorias, racistas y xenófobas, consideradas como un obstáculo a la integración regional.
  • Avance con mayor énfasis en la eliminación progresiva de medidas que obstaculizan la libre movilidad humana en la región.
  • Avance en la participación ciudadana en las instancias de Unasur.
  • Adopción de medidas a fin de asegurar a los ciudadanos suramericanos el goce de los derechos establecidos en el marco del ordenamiento jurídico de Unasur.
  • Prestar especial atención a las áreas fronterizas que constituyen espacios claves de vinculaciones culturales, sociales, económicas y políticas.
  • Coordinación y promoción de posiciones de la Unasur en materia de movilidad humana en los foros multilaterales.

La ciudadanía suramericana no puede ser construida sin brindar impulso a la participación ciudadana, especialmente, en materia migratoria. Los estados miembros deben mejorar los flujos de información hacia la población y compartir entre ellos la gestión migratoria regional.

Conclusiones

La ciudadanía suramericana, idealmente como una nueva forma de ciudadanía, podría constituir un enorme avance en la expansión y universalización de los derechos humanos de los migrantes suramericanos dentro de la región. Es evidente que ciertas estructuras jurídicas y políticas de los estados suponen una adaptación. Para que esta ciudadanía regional tenga la misma fuerza representativa y normativa que la ciudadanía nacional debe ser amparada por alguna entidad política a nivel regional, a la cual interpelar con reclamos por el respeto de los derechos fundamentales que supone la ciudadanía suramericana.

Más allá de la construcción de una ciudadanía regional, los procesos de integración regional deben tener en cuenta la heterogeneidad cultural de los estados sudamericanos y favorecer el respeto de las diferencias culturales de las minorías migratorias a la hora de atravesar fronteras.

Los procesos de integración en América del Sur deben incorporar a comunidades migratorias dentro de sus marcos legales otorgándoles y reconociéndoles la posibilidad de ejercer sus derechos ciudadanos. Para que el proyecto de ciudadanía suramericana pueda sostener la libre movilidad de personas, debe incorporar dichas comunidades migrantes a los sistemas políticos en igualdad de derechos como una condición primordial de la unidad suramericana.

Romina Marconi es docente de la Escuela de Relaciones Internacionales “José Peralta” (IAEN)

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