La necesidad de una defensa focalizada y estratégica en el derecho

La necesidad de una defensa focalizada y estratégica en el derecho

abril 29, 2015
in Category: Análisis jurídico
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La necesidad de una defensa focalizada y estratégica en el derecho

El proceso judicial moderno, en el sistema romano-germánico, ha sido concebido como una maquinaria que debe proporcionar productos en escala. Posiblemente, esto es resultado del impacto de la Revolución Industrial en el Derecho. Antes de este acontecimiento, los procesos estaban plagados de enormes ambigüedades. Por ejemplo, en Francia e Italia, referentes del Derecho moderno, antes de la Segunda Guerra Mundial, los procesos judiciales tenían en gran parte de Europa formas consuetudinarias y en gran medida el rol del sistema de justicia se parecía más a la Inquisición que a un aparato estatal moderno para resolver conflictos. No se diga en América Latina, donde aún hoy subsisten algunas de estas formas sutilmente adaptadas a los intereses de las clases dominantes.

Al mismo tiempo, si leemos el famoso libro editado por Boaventura De Sousa Santos y Mauricio García-Villegas, titulado “El Caleidoscopio de las Justicias en Colombia. Análisis socio-jurídico” (2001), podemos entender como influyó precisamente el advenimiento de la modernidad y las relaciones de dependencia económica, política y social entre los países centrales y los periféricos (y semiperiféricos dentro de estos).

Así, se puede entender la burocratización de la justicia en los países desarrollados y el carácter hacendatario y feudal que caracteriza a la justicia en la periferia. Por su parte, en los países centrales, el Derecho y los jueces se especializaron tanto que olvidaron el simple ideal de la justicia en medio de miles de procedimientos. Mientras que en los países periféricos, el sistema judicial reflejó la desestructuración de la asimetría social, por lo cual se tornó en informal, corrupta y profundizó la exclusión.

Esta lógica de dependencia colonial-económica acentuó en nuestra región, además, la intervención en las agendas nacionales de reformas jurídicas por parte de las agencias internacionales y la siempre condicionada cooperación internacional, quienes sirvieron para sus intereses geopolíticos, económicos y de tutela política. Así, se puede advertir tres grandes momentos en esta sutil política de dominación y los correlativos esfuerzos de resistencia y lucha social, en una especie de política de péndulo como lo pensara Fidel Castro.

Primer momento: la agenda de reformas jurídicas en las décadas del sesenta y setenta, como resultado de las políticas de la Alianza para el Progreso (1961-1970) con el fin de evitar el giro de la Región al modelo de la Revolución Cubana, las cuales estaban guiadas a la reforma agraria, cooperativismo-mutualismo, sistema financiero estatal y organismos de desarrollo. A esto se le opuso en alguna medida la política económica basada en la sustitución de importaciones, desarrollo endógeno, el nacionalismo-progresismo militarista e industrialización.

12Segundo momento y luego del retorno formal a la democracia al inicio de los ochenta: las reformas promercado, liberalización laboral, sistema financiero privado, reducción del tamaño del Estado, privatización, profesionalización judicial, la gobernabilidad y modernización, que surgieron del Consenso de Washington (políticas de ajuste estructural), frente a la lucha de actores sociales para democratizar y establecer un sistema de garantías, el acceso a los recursos y la participación social (sindicatos, movimientos sociales e indígenas, y partidos de la izquierda radical).

Y, tercer momento: el que vivimos y que está marcado por las reformas a los organismos de control, la política de seguridad, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos (drogas y delitos transnacionales), la racionalización de los procedimientos penales, la incorporación de enfoques y la institucionalización de los sistemas de justicia. Este último momento está marcado en contraste por el retorno de la intervención estatal luego de una prolongada ausencia en los años noventa, el nuevo impulso de integración política regional y el intento de lograr modelos ajenos al mercado, y el énfasis social en la política pública y la participación social.

Unos rasgos estructurales comunes en estos momentos ha sido la proliferación de procedimientos y jurisdicciones; escrituralidad, formalismo y ritualidad procesal; y, una pobre cultura jurídica y una práctica corporativa y feudal del derecho en los procesos. Aquello tiene como origen la mezcla del Derecho Castellano, Derecho de Indias y Derecho Foral; el positivismo primitivo y preindustrial europeo (particularmente francés y español) y los avances procesales de las escuelas italiana y alemana de la década de los cuarenta que fueron asimilados básicamente en los modelos procesales de Uruguay y Chile.

También han sido comunes las reformas jurídicas en la modernización, gobernabilidad, institucionalización, desarrollo y regulación penal. En lo estrictamente procesal, lo penal ha tenido completa centralidad, tanto como una respuesta a la alarma social de determinadas conductas sociales, como parte de una política placebo para determinadas crisis sociales y políticas o como resultado del impacto de las agendas de los países centrales. Todo lo no penal pareció destinado a un segundo plano.

En este contexto, se aprobó en 2014 el Código Orgánico Integral Penal (COIP). Este cuerpo legal reunió los procedimientos, la dogmática y la ejecución penal; determinó que la Defensoría Pública asuma la defensa obligatoria de las víctimas en los procesos penales, por lo cual, incluso, ordenó la creación de una Unidad de Defensa Jurídica de Víctimas.

A partir de este mandato, se expidió la resolución DP-DPG-2014-043 que crea la Unidad que se encarga del patrocinio de las familias o víctimas de delitos de genocidio, lesa humanidad (estos delitos que constaban en los instrumentos internacionales se codificaron en el COIP) y femicidio (este tipo penal se incluyó en el COIP); niñas, niños y adolescentes víctimas de delitos contra la libertad sexual; víctimas de estafas masivas en el sistema financiero nacional y programas habitacionales; y, especialmente, víctimas de delitos y contravenciones contra la mujer o el núcleo familiar.

Esta Unidad fue creada antes de la entrada en vigencia del COIP, pero funcionó al mismo tiempo que dicho Código el 10 de agosto de 2014.

Aquello debilita nuestra actuación, pues nuestra naturaleza es la de ser una garantía de equilibrio de quien se encuentra en desventaja estructural en el sistema jurídico, lo cual nos ha llevado en lo penal a la defensa prioritaria (no exclusiva) de los considerados agresores. El artículo 191 de la Constitución nos da un amplio margen de actuación y la oportunidad de focalizar el servicio de defensa para quienes son los más débiles y marginados. Sin embargo, socialmente se pregunta la gente ¿y quién defiende a la víctima en los procesos penales? Lastimosamente, la naturaleza garantista dentro del sistema penal acusatorio de la Fiscalía General se ha ido deformando. Originalmente, era claro que esta institución debía defender a las víctimas dentro de los procesos penales, dirigiendo la investigación y encabezando la acusación en su nombre, sin embargo, en la actualidad, se ha convertido en garante de la regularidad procesal penal, defensor de los intereses del Estado y la moral pública. Es decir, la realidad es que las víctimas están en la indefensión, por lo cual el COIP nos ordenó su defensa obligatoria, obviando el problema político-institucional, que es la asimetría procesal de una Fiscalía alejada de su verdadera naturaleza.

Creemos que la defensa focalizada y estratégica con prioridad en los procesos penales en favor de los agresores ha sido exitosa. Recordemos que para 2007, alrededor del 32% de las personas en el Ecuador estaban afectados por alguna forma de vulnerabilidad, por lo cual la Defensoría Pública dirigió su servicio a los grupos de atención prioritaria. Paralelamente, de 13 532 personas privadas de libertad en las cárceles ecuatorianas, el 47% no tenía abogado defensor y el 45% no tenía sentencia. Por esto, se adoptó el enfoque de gestión administrativa denominado “sincrónico”, que reemplazó el modelo tradicional de litigio de “un abogado, varias causas” por el de “varios abogados, una causa”. Y, también, se incorporó el mecanismo administrativo de “departamentalización por procesos”, que permitió la atención especializada por fase procesal en lo penal.

13Lo siguiente que se hizo fue establecer los estándares de calidad de la defensa pública (6 de agosto de 2012), fundamentado en los artículos 169 de la Constitución y 18 del Código Orgánico de la Función Judicial. En consecuencia, la focalización del servicio se centra en los 13 grupos de atención prioritaria determinados por la Constitución de 2008, y de acuerdo a las recomendaciones de la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana. Estos grupos de atención prioritaria son: a) niños, niñas y adolescentes; b) mujeres embarazadas que urgen un patrocinio efectivo; c) las víctimas de violencia doméstica y sexual o maltrato infantil; d) víctimas de desastres naturales o antropogénicos, en situación de riesgo catastrófico natural; e) las personas con discapacidad; f) pacientes de enfermedades catastróficas, de alta complejidad o mortales; g) personas adultas mayores; h) comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afrodescendientes y montubios; j) personas sin instrucción escolar o educación primaria o básica; k) personas residentes en sectores rurales; l) personas privadas de la libertad; m) personas en situación de movilidad humana (migrantes); n) personas trabajadoras o extrabajadoras en situaciones de vulnerabilidad.

Uno de los principales resultados de la aplicación de este enfoque institucional fue lo relacionado con la defensa de derechos de las personas privadas de libertad, pues se logró el descenso del índice de prisionización del 64% al 48% del total de la población carcelaria. Ello colaboró para que hasta enero de 2009, se logre mantener estable el porcentaje de presos sin sentencia en Ecuador.

En definitiva, con la colaboración de los demás operadores del Sistema de Justicia, se pudo reducir la proporción de presos sin sentencia, desde el 48% vigente en enero de 2009, hasta el 11% a julio del mismo año: el número de personas privadas de libertad y sin sentencia en enero de 2009 ascendía a 5382. También, se consiguió bajar a 1225 personas a julio del mismo año, lo que significó una reducción de 37 puntos porcentuales en esa época. Finalmente, a noviembre de 2011, Ecuador ya no tenía presos sin sentencia, con lo cual se alcanzaba un estándar envidiable en la región, acostumbrada a la simple retórica del plazo razonable, pero que en la práctica burlaba la más elemental garantía del debido proceso.

Luego, para el 31 de diciembre de 2013, nuestro modelo de gestión logró la defensa integral en varias materias. De esta manera, desde el 2013, el área social superó en seis puntos a la atención del área penal, lo que supuso el 53% del total de la atención. De acuerdo a esto, de las 190 505 solicitudes ciudadanas de defensa, 70 357 fueron causas sociales frente a las 62 638 penales (47%). Consecuentemente, el patrocinio social se incrementó en un 123 por ciento, pues pasó de 31 453 a 70 357 personas patrocinadas judicialmente en este período.

Sobre la base de la defensa focalizada se cumplió con la obligación del Estado de garantizar el derecho a la defensa prioritaria de las personas con mayor riesgo de vulneración, ya sea por su condición económica, social o cultural. Nuestro horizonte político fue la defensa del más débil y la total discrecionalidad institucional para dirigir el patrocinio a los grupos de atención prioritaria.

Es importante, además, decir que la Defensa Pública ya realizaba la defensa de las víctimas en los procesos no penales, especialmente, en lo relativo a la fijación de pensiones de alimentos, conflictos laborales; y, en lo penal en favor de las mujeres afectadas por toda forma de violencia. Más del 47% de la gestión de la Defensoría Pública (2013) era en su favor: entre 2012 y 2013 el patrocinio de alimentos se incrementó en un 198%. Las demandas laborales también se incrementaron respecto del 2012. En 2012, se registraron 16 387, mientras que el 2013 la cifra de atención subió a 22 990 (aumento del 40,29%).

En el 2014, se experimentó un aumento en la atención a los usuarios de la defensa pública del 87% (de 190 505 a 353 63). Y, por su parte, la atención en el área social pasó de 274 329 en 2013 a 79 307. Aquello significa un incremento de un 66%, superando la proyección de 235 000 atenciones realizadas a inicios del año. Al final de 2014, la Defensoría Pública atendió a 353 636 personas.

Nuestra defensa pública ha ido en aumento desde 2007 a 2014 en un 800%. La evolución del servicio más ostensible opera en el período 2012-2013, cuando se implementaron los estándares para focalizar el servicio en los grupos de atención prioritaria, dentro de los cuales están aquellos que aplican para la defensa de las víctimas (alimentos y violencia intrafamiliar). Esto ha permitido que solo el 22,4% del total sea para la atención penal, siendo el grueso de nuestra actividad el área social: 10,6% del total es para las víctimas de violencia de género, el 22,9% se refiere a la defensa en temas de familia (en su mayoría, por alimentos), y 12,2% respecto de la defensa laboral.

Tenemos así un 68.1% del total para la defensa de las víctimas no penales por la Defensoría Pública, mediante una defensa focalizada y estratégica. Al mismo tiempo, luego de la entrada en funcionamiento de la Unidad de Defensa Jurídica de Víctimas de la Defensoría, se atendió a 1758 personas durante el último trimestre de 2014 (0.49%). Si proyectamos este porcentaje en diez años la frontera de atención sería de 15%, número cercano al óptimo de la defensa de víctimas no penales, que se logró con la aplicación del enfoque focalizado, estratégico y discrecional de la política defensorial.

Lo analizado nos presenta una importante evidencia que nos lleva a dos certezas políticas: a) no es posible la defensa de las víctimas penales, sino dentro de los márgenes de nuestra política de atención focalizada y discrecional; y, b) que la simple defensa obligatoria que propone el COIP no solo debilitaría la defensa de los agresores en los procesos penales, sino que pudiera afectar la defensa de las víctimas no penales y hacer insostenible los buenos propósitos del legislador en la defensa de las mismas víctimas penales.

Sin embargo, este no es el único cuerpo legal que adolece de este error político. Así, el anteproyecto de Código Orgánico General de Procesos (COGEP), en su versión original proponía igualmente que en todos los procesos en los que, por razones económicas o sociales una persona no pudiera pagarse un abogado privado, el juez ordenaría la comparecencia de un defensor público. Aquello resultaba más grave que lo ordenado en el COIP respecto de la defensa de víctimas, por dos razones. Por una parte, porque el COGEP regularía todos los procesos no penales (posiblemente más del 90% de la gestión judicial del Ecuador). Y, por la otra, porque en todos estos procesos se vuelve más complejo determinar la focalización del servicio con el fin de determinar los niveles de vulnerabilidad de los usuarios del servicio de defensa pública. Consideramos que esto debilitaría mucho más la defensa de los más débiles y se prestaría a una distorsión de la naturaleza garantista de la Defensoría Pública.

Afortunadamente, en las últimas versiones de este importante anteproyecto se eliminó la defensa pública obligatoria para los procesos no penales, aunque no por las razones que aquí esgrimimos, sino por la situación económica de nuestro país debido a la baja del precio del barril de petróleo durante el 2015.

Nos parece que es necesario fortalecer la defensa pública en nuestra Región, pues esta es una garantía más que jurídica, popular y democratizadora. Las razones no militan con el mantenimiento de la institución o los intereses personales. Sino que estamos convencidos de que de ello depende el equilibrio y las posibilidades de defensa real en los procesos judiciales, de tal manera que estos sean en realidad una tribuna donde los más pobres de nuestra sociedad puedan ser escuchados y reparados en igualdad de condiciones, y no una hacienda que acentúe su exclusión histórica y concentre el poder de decisión y las oportunidades vitales en los mismos parásitos que trascienden cualquier régimen o gobierno en nuestra América.

Luis Ávila Lizán

Constitucionalista y profesor de posgrado

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