Una mirada profunda a la agenda política de la justicia en América Latina

Una mirada profunda a la agenda política de la justicia en América Latina

diciembre 4, 2015
in Category: Perspectivas
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Una mirada profunda a la agenda política de la justicia en América Latina

En la edición impresa de la revista Defensa y Justicia No. 19, de diciembre de 2015, hay un error de edición que hace referencia al Consejo Consultivo del Poder Judicial como si fuera un organismo que está pendiente de integrarse cuando lo cierto es que fue derogado con la Consulta Popular de mayo de 2011. Al momento de editar, sin la revisión ni autorización del autor, se modificó el texto y se cometió el error. Ofrecemos disculpas a los lectores. El texto que está a continuación es el correcto.

1 Problemas estructurales de la agenda política de la justicia

América Latina ha aplicado varias agendas de reformas judiciales durante los últimos 30 años, y seguimos hablando de lo mismo. “Independencia judicial”, “reforma penal”, “oralidad procesal”, “descongestión de la justicia”, “corrupción”, “calidad de los jueces”, “métodos alternativos de solución de conflictos”, “nombramiento de la altas cortes”. Son frases que se han repetido durante todo este período de reformas judiciales. Un problema central es que, a pesar del tiempo y la enorme cantidad de recursos gastados, seguimos en el mismo punto de partida: todo está por hacerse. ¿Qué pasó en la Región para que esta situación se haya dado? Me parece que hay tres razones que lo explican.

Primero, la elaboración y gestión de las agendas políticas de la reforma judicial en la Región no ha sido soberana. Esto no es una cuestión de mal entendido chovinismo, sino una realidad de las asimétricas relaciones entre los países centrales y periféricos. Pasa esto por la acumulación de riquezas en los países centrales en detrimento de los periféricos, pero también en el monopolio en la decisión sobre estos recursos. Así, una de las formas más groseras de dependencia y neocolonialismo es la cooperación internacional. Gran parte de los recursos de este sector queda en una serie de instituciones satélite de los países aportantes, quienes incorporan mano de obra de sus países, no necesariamente tecnificada.

Por supuesto, el control de calidad de los cooperantes de los países receptores es más estricto y poco interesa la precariedad laboral ni su informalidad, pues normalmente se busca que se firmen contratos y proyectos que, por sobre todas las cosas, liberen de responsabilidad de todo tipo a los aportantes. Esto esconde el gran negocio que resulta para el primer mundo que en un nivel de convenios entre los estados suele expresar mayor descaro, por ejemplo, cuando un país central presta el dinero para una obra de infraestructura y condiciona a que la construcción y gestión sea realizada por sus empresas nacionales. Además, de este negocio redondo para los países aportantes, un problema adicional es el condicionamiento de la agenda política por ellos apoyados; así, ellos colocan los temas, énfasis y fines de la reforma, unas veces con fines ideológicos o de control político y otras por nuevos y sofisticados intereses económicos.

Lo anterior impide que las reformas judiciales en la Región respondan a la realidad social o, en todo caso, profundicen los problemas estructurales que mantienen las condiciones sociales de la dominación de determinados grupos y personas, que se manifiesta en desigualdad, discriminación y exclusión. Paralelamente, resulta ser un mecanismo sutil de control político e ideológico. Un par de ejemplos de esto es lo ocurrido en las agendas de reformas judiciales promovidas por los programas imperialistas de la Alianza para el Progreso (1961-1971) y de reforma política y modernización luego del denominado Consenso de Washington (1990-1999). El primero buscaba disminuir las presiones sociales para impedir la propagación del modelo comunista de Cuba (1959), y el segundo, proteger las inversiones y la economía de mercado en favor de las empresas transnacionales con el uso de reformas neoliberales.

5Segundo, las reformas han sido conservadoras. Esto quiere decir que, además de servir para el orden neocolonial en América Latina, las reformas no han sido estructurales, sino que se han materializado en simples arreglos institucionales. Por esta razón, lo más importante ha sido la importación de modelos y cuerpos normativos, los cuales se copian y se intentan aplicar en nuestros países con poco éxito. Por esto, no es nada del otro mundo que mientras estamos discutiendo alguna reforma legal de acuerdo con un cuerpo normativo extranjero, “supuestamente exitoso”, justamente en su lugar de origen se lo está sustituyendo.

Tampoco es raro que nuestros juristas y políticos adolezcan de una especie de fiebre por la moda jurídica bajo el supuesto de modernizar nuestros sistemas de derecho, lo cual trae una innecesaria inflación normativa, duplicidad de contenidos y un desmedido caos institucional. Aquello provoca esquizofrenia institucional, por lo cual hacemos cambios institucionales sin planificación, inestables, de bajo perfil político y sin que le demos verdadera oportunidad de funcionar. Un ejemplo de esto guarda relación con el nombramiento de los jueces de las altas cortes. Hemos intentado nombramientos directos o por ternas por los poderes del Estado, por concurso público cerrado, por cooptación y función vitalicia, por voto popular, y, por una interminable lista de formas mixtas de acuerdo al país. Sin embargo, el resultado ha sido un poder judicial controlado por el ejecutivo o por grupos de intereses o corporaciones; jueces de bajo perfil profesional, poca probidad ética y abierta adscripción a un partido o movimiento político. Todo lo anterior ha traído como resultado agendas de reforma judicial, de bajo perfil, extremadamente coyunturales y perdidas en el pragmatismo tecnocrático.

Y, tercero, las reformas no son democráticas ni sistemáticas. Por lo general, las reformas judiciales han sido una cuestión de técnicos, nacionales y extranjeros, excepto en las consultas populares en las que se pregunta al pueblo sobre varios arreglos institucionales que, posiblemente, ni siquiera los políticos ni los consultores entienden. Nunca se ha hecho un ejercicio participativo, más allá de los tibios intentos de socializar los contenidos normativos de un proyecto legal. Tampoco, las reformas han democratizado los poderes judiciales, espacios donde se manejan lógicas de tradición y distinción que reproducen las estructuras de dominación social general. Normalmente, las organizaciones judiciales han sido vistas como un obstáculo para las reformas, y no como posibles socios estratégicos para promover los cambios en el sistema de justicia, o como estructuras de control por los partidos políticos. Por supuesto, no hay que desconocer la complejidad y la debilidad de las organizaciones sindicales y gremiales en la actualidad, pero no debe perderse de vista este espacio como un ámbito para la constitucionalización del sistema de justicia. Ni qué decir del déficit de participación de la gente común y corriente en las reformas.

  1. La agenda vital para la Defensoría Pública

El proceso de reforma judicial de 2008-2011 tenía como valor la incorporación de una agenda estructural de la justicia, en lo que se denominó “transformación de la justicia”. Aquello era un segundo intento de la reforma judicial 1992-1998, la cual estuvo centrada básicamente en la profesionalización del Poder Judicial, la reforma procesal penal y la independencia judicial externa. La Defensa Pública es hija de la reforma 2008-2011. Antes de esto, durante dos décadas, se luchó por tener una institución para la defensa de los más pobres. Lo más lejos que se había llegado era tener abogados de oficio, que era la obligación de los abogados litigantes de asumir la defensa formal de una persona que no tenía un abogado patrocinador, y en el período 2005-2007 que el Poder Judicial tenía un reducido número de defensores públicos.

La Constitución de 2008 creó la Defensoría Pública como una institución autónoma del Poder Judicial, con el fin de garantizar el pleno acceso a la justicia de los excluidos (Art. 191 de la Constitución). Acto seguido, el artículo 285 del COFJ desarrolla más esa autonomía, pues la considera en lo económico, financiero y administrativo.

A pesar de esto, el COFJ deja sueltos algunos cabos que afectan la autonomía de la Defensoría Pública y que consideramos es parte de nuestra agenda vital de reforma judicial para los próximos años. Veamos algunas normas y su problemática:

El artículo 3 del COFJ contiene el marco general de la política de justicia. Allí se incluye que es potestad de los organismos judiciales “en el ámbito de sus competencias” realizar políticas económicas (planificación y gestión), administrativas, y de recursos humanos, siempre dentro de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo. En la norma citada, se reafirma la autonomía de la Defensoría Pública, no obstante, existe un problema respecto de su correspondencia con las políticas de planificación del Estado. Por supuesto, es un avance el que exista “una política de justicia” (la diferencia con la política judicial es que esta corresponde a la judicatura, mientras que “política de justicia” engloba al sector justicia y reconoce la capacidad normativa de sus organismos autónomos), y también lo es que esté coordinada con la política de planificación del Estado. No obstante, el problema es que este Plan no es elaborado ni gestionado por todos los poderes del Estado, sino únicamente por el Poder Ejecutivo, lo cual afecta la independencia judicial externa y la autonomía de los organismos judiciales autónomos.

Luego, el artículo 285.10 del COFJ, establece que es competencia de la Defensoría Pública normar los estándares de calidad y el funcionamiento del servicio de defensa pública, y el artículo 288 (2-5) del COFJ dispone que el Defensor Público General tiene competencias para establecer las normas institucionales para el servicio, políticas institucionales –en el marco de las políticas generales del Poder Judicial-, políticas administrativas y de gestión. El artículo 285.2 del COFJ condiciona las políticas institucionales (misionales) a las políticas generales del Poder Judicial. Además, lo relativo a la elaboración de la proforma presupuestaria del Poder Judicial, el artículo 264.10 del COFJ prescribe que la Defensoría Pública incorpora directamente su propuesta a la proforma del Poder Judicial. Todo lo anterior no hace más que reafirmar la autonomía de la Defensoría Pública, incluso, lo relacionado con las políticas misionales, puesto que es necesario tener un nivel de coordinación: esto no vulnera en sí mismo la autonomía.

Sin embargo, el presupuesto no lo discute el Poder Judicial, sino que lo realizan y controlan, con estrictas directrices, dependencias del Poder Ejecutivo. Por supuesto, no es deseable el otro extremo del control centralizado y que tanto daño causó al Estado en el pasado, la total autonomía que generaban tremendas distorsiones económicas y financieras, y consolidaba los privilegios, particularmente, de las entidades autónomas. Lo que debe garantizarse en la agenda política de las reformas del futuro es la democratización del Presupuesto General del Estado, lo que significa que deben los poderes del Estado en un organismo colegiado, excepto el Legislativo, hacer la proforma del presupuesto para que decida el Poder Legislativo. Posiblemente, algo que debe discutirse es algunos principios constitucionales y mínimos jurídicos para la elaboración del presupuesto, lo cual llevaría a una enmienda constitucional en el corto plazo. Esto significaría una reforma sustancial de crear un organismo colegiado entre los poderes del Estado, además, para manejar la planificación, la economía y las finanzas.

6Un modelo de decisión colegiada se creó en el artículo 265 del COFJ: el Consejo Consultivo que pretendía funcionar como un organismo de coordinación del Poder Judicial, con el fin de discutir las políticas generales del sector justicia en igualdad de condiciones (la presidencia es rotativa). A este organismo debían integrarse las altas autoridades del Poder Judicial (Presidente de la Judicatura, Presidente de la Corte Nacional, Fiscal General del Estado y Defensor Público General). Sin embargo, este organismo fue derogado con la Consulta Popular de mayo de 2011, y en su lugar se realizan las “mesas de la justicia” a la cual concurren también organismos del Poder Ejecutivo con más poder de gestión de recursos y mayor tradición política. Aquello pone en peligro la independencia judicial externa del Poder Judicial y relativiza las políticas generales afectando la autonomía y la independencia judicial interna. Aquí el problema es que no se puso en las disposiciones generales y transitorias del COFJ plazos para la integración del Consejo Consultivo. Una reforma importante sería fortalecer con competencias políticas más claras e igualitarias para coordinar el Poder Judicial sin sacrificar la autonomía.

Por otra parte, tenemos las políticas de talento humano (incluidas las escalas de remuneraciones), que están reconocidas en las normas ya citadas y en el artículo 42.5 del COFJ como una política de autonomía de la carrera defensorial. Aquí ocurre lo mismo que en lo ya anotado: es el Poder Ejecutivo quien gestiona lo relativo a las políticas generales de talento humano (número de funcionarios, roles y remuneraciones). Luego, en el COFJ no está claro quien gestiona el gobierno de las carreras judiciales de los organismos autónomos, por lo cual esto afecta su independencia y la autonomía. Como un ejemplo de esta ambigüedad, podemos ver el artículo 56 del COFJ en el que se establece que el perfil de los postulantes para la carrera defensorial se realizará en coordinación con el Consejo de la Judicatura; mientras que el artículo 254 del COFJ dice que el Consejo de la Judicatura es instrumental para el Poder Judicial y no puede vulnerar la independencia judicial interna. Pero no es claro quien gestiona las carreras de los organismos autónomos del Poder Judicial, lo cual deja en manos del organismo con mayor poder dentro del sector justicia, mediante el monopolio del control disciplinario y de gestión.

Frente a esto debe aclararse en el COFJ las funciones sobre las políticas de talento humano, que pudieran corresponder al Consejo Consultivo del Poder Judicial; y, en un plano más general, debe crearse un organismo colegiado para todos los poderes del Estado para regular las políticas de talento humano del Estado (incluido el Legislativo).

Como puede verse en este trabajo, la agenda de la reforma judicial del futuro debe recuperar su carácter estructural y debe enlazarse con la reforma integral del Estado que avance hacia un régimen de gobierno parlamentario o, por lo menos, disminuya la profunda estructura institucional que permite el exacerbado presidencialismo latinoamericano y la emergencia cíclica de caudillos y contrarreformas. Por último, nuestra agenda debe involucrar a los gremios, sindicatos, profesionales, estudiantes y ciudadanos de todos los estratos para cerrar el círculo de democratización necesaria que debe ser el horizonte de la política judicial nuestra de cada día.

Al mismo tiempo, nuestra agenda requiere una enorme voluntad política que sea capaz de cohesionar la voluntad de transformación de la justicia. En este proyecto de reforma deberá contarse críticamente con la cooperación internacional, en la medida que sus intereses correspondan a nuestros intereses nacionales o, por lo menos, compartidos.

Finalmente, nuestra agenda de reforma judicial debe estar guiada a solucionar los conflictos cotidianos de la gente: la mujer embarazada que es despedida, el ciudadano de sexualidad diversa que es impedido de mostrar su afecto en público, el niño que es impedido de ir a la escuela por llevar el pelo largo y un arete en la oreja. Necesitamos una justicia para la gente.

Ernesto Pazmiño Granizo

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