Una mirada a la agenda postergada de los pueblos indígenas, parte I

Una mirada a la agenda postergada de los pueblos indígenas, parte I

febrero 16, 2017
in Category: Interculturalidad
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Una mirada a la agenda postergada de los pueblos indígenas, parte I

A pesar de que se afirma, en los círculos oficiales sobre la década ganada ecuatoriana, es anecdótico constatar que, las organizaciones indígenas más representativas y con larga trayectoria histórica de lucha por la transformación del país y por el reconocimiento de sus derechos, sean las que se pronuncian radicalmente en contra de dicha afirmación. Se pueden encontrar varias explicaciones para entender estas manifestaciones contradictorias que podrían ser de tipo histórico, estructurales o coyunturales, y en este artículo intentaremos explicar algunas de las razones de fondo, a fin de superar las formas superfluas e incluso perversas a las que se recurre para exponer los graves y tensos problemas políticos que vivimos en nuestros días, como aquellas que enfatizan en el infantilismo político, en la manipulación de agentes externos (la CIA o de derecha), o en los liderazgos frustrados y codiciosos de poder. Para su análisis, nos interesa abordar algunos de los ítems principales de la agenda indígena, como los derechos colectivos, especialmente el derecho a la autonomía, territorio y gobierno propio, expresada en la Constitución como Circunscripciones Territoriales Indígenas, la interculturalidad, el Sumak Kawsay, la economía indígena y la política social, su institucionalidad e inversiones. Sobre estos campos procuraremos dar una referencia general de su estado de situación, la misma que desde nuestro punto de vista explica la razón por la cual el movimiento indígena ecuatoriano histórico se ha alineado en la oposición al Gobierno de la Revolución Ciudadana.

Desde una perspectiva histórica, el Estado ecuatoriano heredó las estructuras coloniales de dominación, ejercidas sobre los pueblos indígenas y tiene una tardía experiencia en su relación política con ellos, es decir, una relación con pueblos que reclaman reconocimiento y ejercicio de sus derechos como entidades políticas colectivas. En efecto, realicemos un breve recuento.

Han pasado tres décadas desde que las reformas constitucionales de 1978 reconocen el derecho a ejercer el voto de los analfabetos; es gracias a estas reformas que la población indígena, mayoritariamente analfabeta para esa época, pasa a merecer la atención de la clase política con la finalidad de captar su voto, para ello se recurre a las dádivas y al clientelismo, como práctica tradicional iniciada desde el origen del Estado ecuatoriano.

Es necesario recordar que desde la presencia española y la instauración de la Colonia, los indios fueron entregados en encomienda a los militares y nobles españoles, apelando a la  noble misión  de los conquistadores de evangelizar y civilizar a los indios, aunque en realidad esta institución fue usada para la explotación y el sometimiento de la población originaria en beneficio particular de los encomenderos. Con la independencia y la instauración de la República, la administración de los indios se delega a los venerables curas párrocos, tutores naturales de los indios, como reza la Constitución de 1830, con la cual se funda el Estado ecuatoriano, instaurándose el sistema hacendatario, mediante el despojo de las tierras de los pueblos originarios. Con la revolución liberal, se inicia la desarticulación de la hacienda, sin embargo, se mantiene incluso hasta la década de los 90 como eje económico del sector rural y la iglesia conserva su rol como instrumento ideológico de dominación, aunque paralelamente se renueva a través de la teología de la liberación. En este contexto de desarticulación del régimen terrateniente, emergen como entidades de mediación entre los indígenas y el Estado, los partidos políticos de izquierda y sus organizaciones gremiales campesinas y los antropólogos. Los primeros, inclusive, ejercieron la representación de este sector en el Congreso y mantuvieron un control ideológico-político sobre un segmento importante de los indígenas vinculados al huasipungo. Y los segundos, crearon el Instituto Indigenista Ecuatoriano, como entidad privada, inspirados en los acuerdos de Pátzcuaro México, que dio origen al indigenismo latinoamericano. En definitiva, el reconocimiento de sus derechos, sus demandas sociales y representación, hasta la primera mitad del siglo pasado, estuvo mediatizado por entidades privadas.

En la década de los 70, el Estado ecuatoriano creó una entidad para tratar los asuntos indígenas (Oficina Nacional de Asuntos Indígenas, adscrita al Ministerio de Bienestar Social), con el Gobierno de Jaime Roldós y el inicio del período democrático. Esta oficina por primera vez en la historia republicana, elabora, en 1984, con las organizaciones indígenas una agenda de políticas públicas que se han mantenido hasta nuestros días, por ejemplo; las políticas relacionadas a la tierra y el territorio, la educación bilingüe intercultural, el desarrollo rural, la protección social, etc. Sin embargo, desde esos años, el Estado no ha evaluado el cumplimiento de esas políticas públicas, ni ha consensuado con dichos pueblos nuevas políticas acorde a los tiempos actuales, es decir, las políticas públicas para las nacionalidades y pueblos han sido coyunturales, según el interés de los gobiernos de turno, caracterizadas por ser inconsultas e impuestas desde arriba respondiendo a los intereses de las clases dominantes en el poder.

A pesar de estas condiciones, hay que destacar que los pueblos indígenas se convierten en actores políticos, a través de su propio esfuerzo y lucha, tanto por la defensa de sus derechos como por la reivindicación de los derechos de la sociedad en su conjunto, inclusive presentando una propuesta política a la sociedad ecuatoriana, orientada a trasformar las estructuras de dominación del Estado Nacional y del neoliberalismo, logrando convertirse en un actor político decisivo a través de la movilidad y control social. Manifestaciones de este proceso son las grandes movilizaciones y levantamientos del siglo pasado, que tuvo como resultado el derrocamiento de varios gobiernos corruptos y antidemocráticos, marcando de esa manera, las condiciones para acelerar las reformas legales y constitucionales que posibilitaron algunas transformaciones sociales, jurídicas y políticas, las mismas que abrieron la esperanza de refundar el país e impulsar la construcción del Estado Plurinacional.

Sin lugar a dudas, las tesis propuestas en ese proyecto, configuran los aspectos destacados de la Constituyente del 2007, que fueron acogidas, debatidas e incluidas en la Constitución del 2008, siendo elevados a nuevos paradigmas constitucionales el estado de derechos y justicia, los derechos colectivos de los pueblos indígenas, los derechos de la naturaleza, el paradigma del Sumak Kawsay y el Estado Intercultural y Plurinacional, entre otros, que han generado una gran expectativa y debate político, jurídico y académico internacional. De esta manera, los pueblos indígenas se convierten en actores políticos nacionales e internacionales y sepultan para siempre la ventriloquia que identificó a todo el proceso colonial y republicano del siglo pasado, al que hace referencia Andrés Guerrero.

Como se puede apreciar, es apenas un poco más de 30 años que el Estado asume su responsabilidad, aunque marginalmente con los pueblos indígenas, y se interesa en formular e implementar políticas públicas para estos pueblos desde 1998 y particularmente desde hace 10 años, luego de reconocidos los derechos colectivos, como entidades histórica y políticas. Esto es fundamental recalcar, porque muchos confunden las reivindicaciones sociales de personas indígenas que mayoritariamente se encuentran bajo la línea de pobreza o exclusión o de grupos gremiales, con los derechos políticos de los pueblos y nacionalidades.

En este contexto, ¿cuáles han sido los resultados concretos de estos avances jurídicos y políticos? ¿Se han resuelto los principales problemas históricos de los pueblos indígenas? ¿El ejercicio de los derechos colectivos han aportado en la construcción del Estado plurinacional e intercultural y en la transformación revolucionaria del país?

Los avances en el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas tienen grandes limitaciones para su ejercicio.

Hace seis décadas se inició una efectiva estrategia de incidencia política en los más altos foros internacionales, por un grupo de representantes de los pueblos indígenas de todo el mundo. Una primera conquista fue la aprobación del Convenio 169 de la OIT (1989) que fue ratificado por el Estado ecuatoriano en 1998.  Dos décadas después, las Naciones Unidas aprobaron en su Asamblea General la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas (2008), después de más de 25 años de debates entre los pueblos indígenas y los gobiernos de los stados miembros de este organismo multilateral. En ese lapso de tiempo el debate fundamental se concentró en la interrogante: “¿las poblaciones indígenas son pueblos?”, esta cuestión nos recuerda a aquel debate histórico y vergonzante que ocupó la atención de toda España hace 500 años, planteada por Ginés de Sepúlveda: ¿los indios tienen alma, son seres humanos?. Los argumentos de ese debate, como sus conclusiones, expresaron la visión de esa época respecto a los descubiertos y conquistados a los otros, así como justificó y legalizó la invasión, el despojo e instauración del colonialismo en América.

Estos dos instrumentos, son fundamentales porque el primero reconoce los derechos colectivos y el segundo da un paso en el reconocimiento de la libre determinación de estos pueblos, señalando que las autonomías territoriales indígenas serían la manera como se concretarían estos derechos, pues se reconocen como entidades históricas y políticas, con derecho a un territorio y al autogobierno en el marco de los Estados nacionales. Estos son avances alcanzados por los pueblos indígenas a nivel internacional, que fueron incluidos posteriormente en la Constitución, no es de autoría de ningún partido o movimiento político.

Ahora bien, estos importantes avances jurídicos políticos, siendo elevados a mandato constitucional (2008), desarrollados parcialmente en los demás capítulos de la Constitución y posteriormente normados por leyes secundarias, no han dejado de ser polémicos, porque se han tenido que confrontar con los intereses concretos del gobierno, los actores externos que entran en disputa con los pueblos indígenas (empresas petroleras y mineras especialmente) y la diversidad de proyectos de las mismas nacionalidades y pueblos, que en muchos casos son  generadas por actores externos para fragmentarlas. Es en esta disputa de las diversas fuerzas, en las que se define en realidad la apuesta política de los gobiernos y los avances en la transformación del Estado.

El derecho fundamental, de la agenda política de las nacionalidades y pueblos Indígenas, son el territorio y su autogobierno, pues se considera que reconocidos plenamente estos derechos, es posible ejercer todos los demás, puesto que estos son colectivos, es decir, que pueden ser ejercidos en su calidad de pueblos y nacionalidades, y que consideran que el territorio es el espacio en el que pueden reproducir y recrear su cultura, sus formas de gobierno propio, fortalecer su economía, su identidad cultural y espiritual. La Constitución reconoce como sujetos de los derechos colectivos a las nacionalidades, pueblos, comunidades y comunas; indígenas, afroecuatorianas y montubias, como es evidente no son sujetos de estos derechos los sindicatos, asociaciones agrícolas, cooperativas, organizaciones sociales indígenas, iglesias etc., así estas sean integradas por personas indígenas.

Un esfuerzo por corresponder a este derecho fundamental se desplegó en un capítulo específico en el COOTAD, respecto a las circunscripciones territoriales indígenas (CTI). En ella se establece que los pueblos indígenas se pueden constituir en CTI, en el marco de la división territorial del Estado, esto es parroquias, cantones, provincias, para lo cual se requiriere que su estatuto sea sometido a consulta popular y obtener el respaldo de las dos terceras partes de los votos válidos. Para ello, se requiere dar los siguientes pasos: elaborar el estatuto autonómico de acuerdo a las tradiciones y costumbres de las nacionalidades y pueblos que deben contemplar las competencias del gobierno local a sustituirse y también las competencias que se deriven de los derechos colectivos contemplados en la Constitución y en los instrumentos internacionales. Este proyecto de estatuto debe ser presentado a control de la Corte Constitucional, para que supervise que sea compatible con la Constitución.

Finalmente, luego de ser aprobado por la Corte Constitucional, pasa al Consejo Electoral para que este organismo convoque a la consulta popular; en caso de que la consulta popular sea favorable, el gobierno local se sustituiría por el gobierno de la CTI.  Por esta razón sostienen los estudiosos, que la instauración de las CTI permitiría en el Ecuador iniciar, desde abajo, la construcción del Estado Plurinacional ya que la Constitución establece el derecho a fortalecer, definir e incluso crear las formas de gobierno propio o pertinentes de acuerdo a las realidades, tradiciones y necesidades actuales de estas entidades históricas, ejercer este derecho permitiría un verdadero cambio del Estado y de la sociedad, y concretar la reparación demanda respecto a la secular situación de explotación, exclusión y discriminación de estos pueblos.

El gobierno, en estos diez años, no ha tenido avance alguno con respecto a este derecho fundamental. Hay que reconocer que en sus inicios, a través de Ecuador Estratégico, un programa del gobierno orientado a proyectos de infraestructura, que trabaja fundamentalmente con la población ubicada en las áreas de influencia de los proyectos extractivos en la Amazonía, se promovió la elaboración técnica de planes de vida de algunas nacionalidades indígenas y comunidades, como también de la elaboración de los proyectos de estatutos de las CTI en esa región: nueve proyectos se presentaron a la Corte Constitucional. Dichos proyectos han sido archivados sin que hasta el presente se haya explicado las razones que merecieron su archivo; sin embargo, sus promotores afirman que se debe al peligro y al riesgo político que esto implicaría para la política extractivista. Frente a la tenaz resistencia de las nacionalidades amazónicas ante la minería y la ampliación de la explotación petrolera, el gobierno ha privilegiado las relaciones clientelares y paternalistas tradicionales y ha limitado el ejercicio de derechos colectivos.

En cuanto a la Sierra y a la Costa no hay una sola iniciativa, aunque al margen de la formalidad estatal, se mantienen y fortalecen con grandes esfuerzos las formas de gobierno comunitario y en algunos casos mediante las alianzas comunitarias se han tratado de configurar sistemas de gobierno de algunos pueblos, como el Kayambi y Saraguro, que no buscan consolidarse a través de las formalidades estatales, sino mediante el ejercicio efectivo de sus derechos constitucionales.

Como es evidente, no existe voluntad política del gobierno y se desvela la incidencia del ejecutivo en las instituciones autónomas, en este caso, la entidad encargada de garantizar el cumplimiento, el ejercicio y evitar la violación de los derechos ciudadanos y colectivos. En diez años no se ha podido constituir una sola CTI.

Ante este vacío, los pueblos y nacionalidades han continuado enfrentando situaciones de despojo de sus tierras y territorios como consecuencia de las concesiones mineras y los bloques de exploración y explotación petrolera otorgada por el gobierno a empresas transnacionales, generándose un nivel de confrontación que los medios de comunicación definen como un “estado de guerra”. Los ejemplos más destacados en los últimos meses fueron el de la Nacionalidad Shuar, en Morona Santiago, frente a la minera EXSA de origen Chino, que en plena selva pretende explotar a cielo abierto una concesión minera otorgada por el gobierno. La nacionalidad Shuar reclama, por su parte, el derecho a restaurar su territorio ancestral en el marco de los derechos colectivos, frente a la amenaza de los impactos negativos ambientales, socioeconómicos y culturales que afectaría a todo su territorio; mientras que el gobierno interviene violentamente con el ejército, la policía y la persecución judicial, argumentando que esas tierras fueron adjudicadas por el IERAC a campesinos y que estos vendieron a la minera y que siendo esto legal, el Estado debe intervenir para que se cumpla la ley, acusando a los manifestantes de delincuentes e incluso de terroristas. Otro caso, es el de los Huao, una nacionalidad que hace un poco más de cinco décadas no mantenía relación alguna con el Estado y conservaba su territorio y sus formas de vida. La integración al Estado, le ha implicado serios problemas, porque sus territorios han sido ocupados y sus medios de subsistencia han desaparecido debido a la actividad petrolera que ha contaminado los ríos, han desaparecido los animales de caza y los productos silvestres de recolección. Esto ha generado fuertes disputas entre los clanes familiares por el acceso y protección de los escasos recursos disponibles, se han entablado verdaderas “guerras” internas y en algunos casos externas. La intervención del gobierno y las petroleras se ha caracterizado por la entrega de dádivas a las familias ante los problemas de subsistencia y frente a los enfrentamientos, que ha tenido como consecuencia varias muertes de miembros de los clanes, el gobierno ha intercedido aplicando la ley y encarcelando a los supuestos asesinos, sin conocimiento de los códigos éticos y de guerra de esos clanes, no ha tomado en cuenta que el origen de esos conflictos es el despojo de sus territorios, los mismos que para la lógica gubernamental, sustentada en el principio de  soberanía y el interés nacional, tiene que favorecer a las mayorías en función de alcanzar el progreso y el desarrollo, hoy llamado buen vivir, lo que implica obviamente sacrificar a las minorías. Ahora, los señores de la tierra como dirían los cronistas españoles, han sido reducidos a mendigos y la mayoría de ellos se integran a la sociedad nacional, como beneficiarios del “bono de desarrollo humano”.

Estos problemas se podrían superar con acuerdos surgidos de los diálogos nacionales que impliquen el reconocimiento y respeto de los derechos, participando activamente en las decisiones fundamentales del Estado incluyente que se preocupa fundamentalmente de las minorías nacionales y en la formulación de políticas públicas estatales, que requieren de un acompañamiento consistente de largo plazo, con recursos suficientes e instituciones especializadas, sometidas a un proceso de control social y evaluación permanente. Lamentablemente, no existe una representación y participación efectiva, como pueblos indígenas, en ninguna de las entidades públicas que puedan ser contrapartes de este proceso.  No se han formulado políticas públicas participativas y con pertinencia cultural (en el mejor de los casos se lo ha hecho con gremios articulados al gobierno).  No se han transferido recursos directos para que estos pueblos logren un nivel de autosuficiencia que les permita superar su situación de exclusión y pobreza de forma integral y permanente. No se ha fortalecido la relación Estado – pueblos indígenas a través de las consultas previas libres e informadas para impulsar los proyectos de infraestructura y desarrollo estatal. Se han debilitado las formas comunitarias de organización y sus instituciones políticas, económicas y jurídicas.

En este marco, la participación en el Estado se ha reducido a la participación individual, de personas, a través del sistema meritocrático, instaurado en el país, en el que la representación de estas entidades históricas se mediatizan a través de personas expertas sobre pueblos y nacionalidades o que se autodefinen como tales (no se designan por representar a los pueblos y nacionalidades, el sistema funciona por acción afirmativa, que consiste en agregar puntos adicionales a una persona por auto identificación) según los criterios definidos por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. El derecho de participación y control social, que deben ejercer las nacionalidades, los pueblos, las comunidades y comunas, como sujetos de los derechos colectivos, en este proceso de transición mientras se constituyen las CTI, lo deberían realizar sus organizaciones representativas, puesto que son las únicas formas de representación formalmente existentes y válidas para el Estado, pero estos representantes deben ser designados mediante los usos y costumbres, como manda la Constitución, asunto que no se ha hecho. De esta forma, las nacionalidades y pueblos han sido excluidos de la participación en las decisiones del Estado.

El caso de la Corte Constitucional es un ejemplo de como afecta la ausencia de representación de los pueblos indígenas. Como es conocido, este es el órgano que vela por el respeto a los derechos consagrados en la Constitución y la legislación internacional, por tanto, es a través de sus fallos que se genera jurisprudencia vinculante, en la que obligatoriamente debería expresarse la dimensión individual y colectiva de los derechos humanos y la perspectiva intercultural de estos, lo que difícilmente se puede cumplir sin la presencia las nacionalidades y pueblos culturalmente diferenciados. En el caso de la administración de justicia, conforme la Constitución, existen dos sistemas de justicia: el ordinario y el indígena, siendo este último parte sustancial de los derechos colectivos, sin que ninguno subordine al otro. Por tanto, los fallos de los dos sistemas pueden ser únicamente revisados en su constitucionalidad por la Corte Constitucional. Bajo esta premisa, la falencia se expresa en las limitaciones que tienen quienes conforman la Corte Constitucional en el conocimiento de la justicia indígena, por tanto, sus fallos han atentado contra la autonomía de la jurisdicción indígena, llegando incluso a limitarla, como ocurrió al resolverse el caso La Cocha, en el que se reducen las competencias sobre ciertos temas, lo que ha generado conflictos entre los dos sistemas, sobre todo, porque ha limitado el ejercicio de los derechos colectivos. A esto se suma la incidencia política del gobierno, que pretende reducir la administración de justicia indígena a problemas de carácter doméstico, cuando la Constitución no establece límites en su jurisdicción territorial comunitaria y supracomunitaria.

Por otra parte, se puede evidenciar la exclusión institucional implementada por el gobierno cuando se invierten millones de dólares en el fortalecimiento del sistema de justicia ordinario, necesario para garantizar el derecho a la justicia de los ciudadanos ecuatorianos, mientras que la inversión en fortalecimiento de la justicia indígena es nula; sin embargo, se señala sus debilidades y deficiencias. Cabe una pregunta: ¿cuál es la diferencia del Estado actual, no solo en relación a la acción política de los gobiernos anteriores, sino en relación con la colonia, sobre este tema?

Similar situación ocurre con todos los poderes del Estado, la Asamblea Nacional carece de representantes de las nacionalidades y pueblos, existen asambleístas indígenas representantes de los partidos políticos.  Los miembros del Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral, tienen las mismas limitaciones.  En definitiva la construcción del Estado Plurinacional es apenas un enunciado constitucional, un propósito de buena fe, en la realidad el Estado Nación, fundamentada en el capital y el mercado imperan sobre las personas, los pueblos y sus derechos.

Luis Maldonado Ruiz

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1 comment

  1. Angel Tipán Santillán
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    Efectivamente, los Derechos colectivos, incorporados en la constitución del 2008, son conquistas internacionales. Luego, recordar que, cuando el gobierno, en el caso del conflicto con los hermanos Shuar, argumenta, “esas tierras fueron adjudicadas por el IERAC”; como su nombre lo indica, Instituto Ecuatoriana de Reforma Agraria y COLONIZACIÓN, que corresponde a la Ley de Reforma agraria de 1973, emitida por una junta militar. En donde, la amazonía era considerada “tierras baldías”, donde no existían pueblos indígenas.
    Bajo el nuevo marco constitucional, debería darnos vergüenza hacer referencia al IERAC.

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