¿Qué hacer con la justicia constitucional?: una propuesta viable

¿Qué hacer con la justicia constitucional?: una propuesta viable

abril 15, 2017
in Category: Análisis jurídico
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¿Qué hacer con la justicia constitucional?: una propuesta viable

1. Agenda de la justicia: silencio, vergüenza y populismo

Para finales del Siglo XIX, Europa era un polvorín. El desarrollo industrial de gran parte de países y el atraso agrícola de otros, los conflictos bélicos y el surgimiento de sentimientos nacionalistas extremos, la consecución de regímenes monárquicos y republicanos reivindicando la verdadera civilización y el orden político, la revoluciones políticas y revueltas sociales, y el aparecimiento de ideas políticas radicales marcaban, de alguna manera, un escenario político complejo. Rusia había iniciado el camino hacia su revolución en un clima de confrontación entre varios sectores políticos con tesis distintas. Unos buscaban cambios sociales y económicos en beneficio de los trabajadores, otros querían acabar con el Zarismo, mientras que otros querían fundar otro orden político. Socialdemócratas y socialistas, nacionalistas y antimonárquicos se disputaban el poder real y simbólico.

Vladímir Ilich Uliánov “Lenin”, ideólogo comunista y quien sería el dirigente máximo de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) luego de la Revolución Bolchevique en 1917, escribió una de sus obras más famosas titulada “¿Qué Hacer?” (1902). En ella fijaba la estrategia para la construcción de un programa revolucionario y de la organización política de un partido de masas. En la primera parte de esta obra, constaban algunas reflexiones sobre dos cuestiones previas y relacionadas con la filosofía política en la base de la movilización comunista. Una era la crítica como motor de la política y otra la organización política en dirección a la construcción de un nuevo orden social y político.

La crítica no era un saco vacío, sino un arma enfilada hacia un nuevo tipo de sociedad. Lenin respondía así a lo que la socialdemocracia rusa llamaba “libertad de crítica”. Para él, la crítica tenía un margen más amplio: cuestionar el revisionismo y dirigir la acción política hacia el núcleo mismo de la injusticia. Al mismo tiempo, toda organización no debía ser espontánea, sino dirigida por un plan socialmente emancipatorio y hacia unos fines políticos de ruptura político revolucionaria. Con ello, se oponía al “tradeunionismo” (el origen anglo-germano del sindicalismo moderno). Aquello no aseguraba la permanencia de un proyecto de transformación ni de superación de una situación revolucionaria.

Todo esto extractado de la obra de Lenin, a mi criterio, resulta aplicable para todo proyecto revolucionario aún en el contexto de las democracias modernas. Me refiero a los procesos de las nuevas izquierdas en América Latina en la primera década del siglo XXI. Sucedía que a finales de los años noventa la Región experimentaba los estragos de la aplicación de las políticas de ajuste estructural y neoliberales recomendadas por los organismos multilaterales de crédito y por el Foro Económico Mundial de los países desarrollados (“Consenso de Washington”) y de sistemas políticos que funcionaban sobre los ideales del libre mercado, la reducción del Estado y el equilibrio institucional generado por la tesis de la gobernabilidad. Frente a esto, se organizó la resistencia desde los partidos tradicionales de izquierda, los movimientos sociales y organizaciones progresistas de sociedad civil, lo cual permitió la emergencia de procesos de nuevas izquierdas en América Latina, que ganaron el poder por la vía democrática en varios países: Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Poderosos liderazgos impulsaron nuevas políticas sociales, redistribución de la riqueza, producción soberana de los recursos económicos y amplia participación ciudadana con personajes carismáticos y de notoriedad mundial como Hugo Chávez, Luiz Ignacio Lula Da Silva, Evo Morales, Néstor Kirchner y José Mujica.

Esta corriente progresista en la Región estuvo acompañada de procesos de reforma constituyente que apuntaban a refundar nuestros sistemas políticos e implementar profundas políticas de transformación social. En Ecuador, el proceso constituyente de 2007 permitió en Montecristi plasmar el sueño de los ecuatorianos en la Constitución de 2008. Una amplia reforma de la justicia se materializó en el Código Orgánico de la Función Judicial en 2009, que se fundaba en tres grandes pilares: el acceso sustancial a la justicia, la independencia judicial y la integralidad de la política de justicia. A esto se le denominó “transformación de la justicia”. Se buscaba que el sistema de justicia abandone su neutralidad tradicional y se convierta en un instrumento para un orden social y político más justo, que dirigiera todos los esfuerzos del sistema de justicia al servicio de los más débiles y así enfrentar a los poderosos.

Una de las herramientas más importantes para la transformación de la justicia se esperaba fuera el sistema de garantías que se había inaugurado institucionalmente en la consulta popular de 1996 durante el gobierno de Sixto Durán-Ballén. A pesar de que esta reforma, perfeccionada por la Constitución de 1998, creaba una jurisdicción especializada en un organismo corporativo, el Tribunal Constitucional, su labor estuvo subordinada al poder de turno y a los partidos políticos tradicionales, a los intereses de grupo de las empresas y la defensa del Estado.

La Constitución de 2008 le dio al organismo constitucional mayor autonomía y un origen meritocrático, ciudadano y participativo, y repotenció las garantías que, en lo principal, pasaron de ser mecanismos procesales cautelares a acciones de conocimiento y reparación integral.

Sin embargo, en la consulta popular de 2010, la de “metida de la mano en la justicia”, se modificó la integración del Consejo de la Judicatura, Consejo de Participación Ciudadana y de la Corte Constitucional, con lo cual se volvió al tradicional sistema liberal de que sean los poderes quienes envíen ternas para que elija otro organismo estatal. La diferencia, por supuesto, es que este organismo elector no sería al Parlamento (o como se estila en algunos países, una cámara especializada de aquel), sino el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que para ese entonces había sido ya cooptado por el régimen. La Corte Constitucional para el período de Transición se había autonombrado Corte Constitucional y lo que hizo el concurso público de la “Corte definitiva” fue prácticamente confirmar a los jueces cercanos al gobierno. Esta Corte profundizó el espíritu de cuerpo para la defensa del Estado, la baja calidad de la justicia constitucional, la dependencia política y la elitización de la justicia respecto de los sectores populares y los problemas cotidianos de violación de derechos.

Junto con el giro conservador del régimen, la justicia inició su camino hacia la servidumbre política y el eficientismo institucional. En otras palabras se inició “la destransformación de la justicia”.

Hoy nos encontramos en el contexto de la segunda vuelta en la elección de un nuevo Presidente de la República. Durante la primera vuelta, los candidatos presentaron pobres propuestas respecto de la justicia. Respecto del sistema de garantías y control constitucional un total silencio. Pareciera que ambos candidatos finalistas están de acuerdo con que una Corte progresista e independiente y garantías procesalmente materializadas es un obstáculo político independientemente de las ideologías y las diferencias políticas. El régimen convirtió el garantismo en una mala palabra y transformó en populismo todo ideal progresista sobre el sistema de justicia. También, los candidatos de oposición se mueven sobre una idea vaga sobre la independencia judicial (devolverle el carácter de “suprema” a la Corte Nacional, exigir requisitos de probidad a los candidatos en un concurso público y eliminar el error inexcusable, y bajarse a las autoridades judiciales y la Corte Constitucional por consulta popular), y el del régimen defiende lo indefendible: un sistema eficiente, independiente y moderno.

Al mismo tiempo, algunas propuestas profundamente vergonzosas fueron presentadas: aumento de penas para delitos graves, cortar las manos a los corruptos, armas a los campesinos y los ciudadanos para proteger a sus mujeres, aumentar el número de policías, etc…

En definitiva, al mismo tiempo que los regímenes progresistas de la Región olvidaron las lecciones de Lenin respecto de la crítica desde las izquierdas y la necesidad de tener una organización permanente de masas para defender un proceso revolucionario, en la destransformación de la justicia en Ecuador ocurre hoy silencio, vergüenza y populismo.

A mi criterio, debe existir una agenda de reforma de la justicia constitucional orgánica y procesal, que no pierda de vista el funcionamiento del sistema político ni la gobernanza de la transición política ni el carácter revolucionario que debe inspirar todo cambio.

  1. La reforma orgánica de la justicia constitucional

La reforma de 1996 que creó el Tribunal Constitucional fue muy importante, aunque posiblemente ese cambio fue poco advertido por los ciudadanos. Hasta ese momento, funcionaba el Tribunal de Garantías Constitucionales de 1945 que poco a poco había adquirido más funciones por las reformas entre 1978 y 1995. Era una especia de tribuna popular que funcionaba bajo la tutela del Parlamento y que emitía dictámenes no vinculantes pero que tenían algún impacto en las instituciones, particularmente en casos de importancia política o mediática. Por ejemplo, allí se presentaron los casos de “Los Hermanos Restrepo” y “Consuelo Benavides”. Era una mezcla rata entre ombudsman y tribuna del consumidor, entre un servicio de mediación social y una oficina estatal de reclamos.

Institucionalmente y en la tradición acumulativa de nuestro país, este Tribunal era heredero de modelo español de la Constitución de 1935 implementado en la efímera Constitución de 1945 –el modelo español tomó el modelo alemán de 1919 y luego lo modificó de acuerdo con el kelseniano de 1918, alemán de 1947 e italiano de 1947 en 1978-, el Consejo de Estado de 1853. Al mismo tiempo, hasta 1998 el sistema de selección de las altas cortes era el liberal tradicional. A este modelo liberal los sectores progresistas y de izquierdas proponían el corporativo, el cual se implementó en varias instituciones estatales con relativo éxito. De acuerdo con esto, siguiendo el modelo italiano, la idea es que las altas cortes tuvieran una postulación por corporaciones. Así, las universidades, los gremios de abogados, los empresarios representados por las cámaras de comercio, y los poderes del Estado. En todo caso, no se impuso totalmente el modelo corporativo, pues en definitiva era el Congreso Nacional quien elegía de las ternas enviadas. No había concurso público ni algún mecanismo de participación de las personas y colectivos en este tipo de elección. Finalmente, a término de la década de los noventa se integró la primera Corte Suprema por concurso público por primera vez, lo cual luego se consideraría uno de los procesos político-institucionales más exitosos.

No obstante, uno de los ejes de la denominada “revolución ciudadana” en 2006 fue superar el “corporativismo” en las instituciones y promover el ejercicio de la función pública por méritos (meritocracia). Esta intención modernizadora, sin embargo, reemplazó este modelo por uno de representación del Poder Ejecutivo y de otros organismos del Estado. Así, se puede ver que todas las instituciones estatales que hasta ese momento tenían participación de colectivos de sociedad civil junto con el Estado (la política de los consejos), fueron sustituidos por representantes elegidos directamente por la Presidencia de la República. Todas las leyes de esta década tienen organismos integrados por los ministerios y secretarías, directa o indirectamente, nombradas por el Presidente de la República.

La Constitución de 2008 determinaba un sistema no corporativo, y al mismo tiempo permitía un origen por concurso público en dos momentos. Uno, en la elección de la comisión seleccionadora y dos en el concurso entre los candidatos con concurso público abierto. El carácter, más o menos, corporativo estaba representado en el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que se entendía estaría conformado por personas por fuera de los partidos y movimientos políticos. No obstante, el Consejo de transición no pudo evitar tener miembros de los partidos y movimientos, en una primera instancia del gobierno y de sus aliados para la campaña de 2006 y el proceso político luego de 2008. El Consejo definitivo en 2010 materializaba la realidad política: la ruptura con los sectores de la izquierda tradicional y los movimientos sociales y la hegemonía del Movimiento Alanza País. Fue en este tiempo que la consulta popular cambió la integración y forma de elección de la Corte Constitucional y el gobierno había controlado totalmente el Consejo. El resultado: una Corte Constitucional, un Consejo de la Judicatura y una Corte Nacional a la medida del régimen. ¿Pero cuál debe ser la propuesta hoy?, ¿volver al modelo tradicional liberal?, ¿volver al corporativo? Volvemos a la máxima de Lenin: ¿Qué hacer?

Hay que volver al espíritu constituyente de Montecristi. Aunque nos digan lo contrario, ese no es el pasado, es el proyecto político que elegimos en las urnas y por consulta popular los ecuatorianos en 2008. ¿Qué más democrático puede ser ese proyecto? Votamos en consulta popular el proceso constituyente, elegimos a los asambleístas constituyentes, participamos en el debate ampliamente en Montecristi, y finalmente elegimos la vigencia de la Constitución de 2008. No hay otro proceso más democrático que ese. Esa es la dirección política que debe recuperarse hoy. Debe restablecerse el carácter garantista del Estado y la política pública, la centralidad del ser humano y la instrumentalidad del sistema de justicia para la transformación social y política el Ecuador.

Aquello significa una profunda al sistema político. Hay que fortalecer los partidos políticos y movimientos sociales, y una integración por fuera de ellos del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en lo estructural. En lo más institucional, hay que intentar la elección meritocrática del organismo de selección de las altas cortes y concurso público abierto para la elección final de los jueces de estas cortes y el Consejo de la Judicatura. Simultáneamente, hay que fortalecer la carrera judicial y la escuela judicial, y realizar políticas de justicia desde un organismo colegiado en el Poder Judicial sin participación de otras instituciones de los otros poderes. En el marco de una reforma estructural, debe el país avanzar hacia el parlamentarismo que permita que las decisiones políticas más importantes las tomen organismos colegiados integrados por los representantes de los poderes del Estado, y no solo el Ejecutivo: presupuesto, economía, finanzas e impuestos, salarios y políticas de talento humano, políticas de seguridad; y, planificación. ¿Qué se debe mejorar de lo dispuesto en la Constitución de 2008?

Puede hacerse un modelo mixto. Que el 25% de los integrantes de las altas cortes puedan ser electos por corporaciones (y en igual porcentaje forme parte del organismo elector, pero con concurso público dentro de su sector. También, puede intentarse que un 15% pueda ser electo popularmente de candidatos postulados por el Consejo de la Judicatura y que sean de la carrera judicial (20 años y excelente evaluación, y no hayan sido militantes de partidos políticos ni hayan ejercido funciones públicas de confianza en ese mismo tiempo). Otro mecanismo que podría arbitrarse sería que los integrantes de las altas cortes que fueron seleccionados por concurso público abierto y postulados por las corporaciones sean refrendados por consulta popular.

Los postulantes deben acreditar no haber sido militantes ni haber ejercido funciones de confianza en ningún gobierno durante los últimos 20 años, una trayectoria de probidad y ejercicio profesional y académico totalmente limpios, y especialidad en sus conocimientos y experiencia. De acuerdo con esto, la estricta selección inicial es de suma importancia para depurar a los participantes. Hay que hacer un análisis material de las hojas de vida. No importan los títulos y su origen ni los cargos desempeñados ni los certificados de cursos o apoyos de instituciones, sino los resultados concretos que certifiquen su experiencia y conocimientos. Por ejemplo, publicaciones y análisis de la calidad objetiva de aquellas, reconocimientos anteriores, premios, becas, desempeño y notas en los establecimientos educativos, proyectos y políticas sociales en las que se participó, intervenciones orales en discursos y ponencias y defensa de tesis y argumentación jurídica ante el organismo de selección y con transmisión en vivo de estas intervenciones por la televisión abierta. Las pruebas de conocimientos, orales o escritas, no son una buena idea, pues deslegitiman a la autoridad y permiten la manipulación por parte de los actores políticos.

Habría que repensar un requisito de edad para las altas cortes. Esta propuesta no es muy popular, puesto que prima en el espacio público una especie de discurso público en favor de los jóvenes, pero me parece que este tipo de cargos necesita gente con experiencia política, independencia y estabilidad económica, y conocimientos por el ejercicio de la profesión la academia o la burocracia. Ante la posibilidad de que se pueda manipular a jóvenes talentosos y probos porque están aún buscando estabilidad económica y con una nula experiencia en la administración de la cosa pública y la política, la gerontocracia es un mal menor y necesario. Hay que paralelamente democratizar el Poder Judicial. Sindicalizar a los servidores con el fin de que puedan organizarse frente a los demás poderes, pero con reglas que aseguren que lo integren los mejores y con fines de formación y defensa de la autonomía institucional puede ser importante. Esto lo propuso Zaffaroni en los años ochenta y aún es una aspiración que se ha hecho realidad con bastante éxito en Argentina, Brasil, Colombia y Costa Rica.

Por supuesto, esta agenda de reforma orgánica de la justicia requeriría un proceso constituyente, el cual necesita un amplio apoyo político y social. Las vías institucionales o no institucionales y las estrategias políticas para la materialización de esta agenda no están muy claras en este momento de incertidumbre política, pero es lo que se requiere para democratizar la democracia, asegurar la independencia judicial y apuntalar la transformación de la justicia. Una justicia ciudadana y popular lo requiere y un país pacífico, solidario, equitativo y justo lo necesita.

  1. La reforma procesal de la justicia constitucional

Por otra parte, es indispensable arreglar algunos problemas procesales para el ejercicio de las garantías. Hago un repaso de los más importantes:

(1) La acción popular y el rol procesal del Estado. El texto constitucional de 2008 dispuso que para el ejercicio de las garantías, no es necesario ser la víctima o su familiar. Aquello quiere decir que cualquier persona que conozca de una violación puede activar una garantía, con lo cual se busca maximizar la protección y estimular la exigibilidad de derechos y una ciudadanía activa para la tutela constitucional. El problema es que “cualquier persona” incluye también al Estado, lo que provoca que aquel sea juez y parte. Esto ocurre porque es el Estado uno de los obligados a la materialización de los derechos y quien tiene el deber objetivo de proteger al mismo tiempo. Aquí debe quedar claro en la normativa que el Estado puede promover una garantía, pero únicamente respecto de derechos violados de personas y colectivos, pero no respecto de sus intereses institucionales frente a los ciudadanos o entre las instituciones, y que siempre debe contarse con la autorización de las personas y colectivos para el ejercicio de una garantía.

Además, es vicioso el hecho de que el Estado pueda apelar en vía constitucional. Únicamente, la persona y colectivo afectado debe tener este derecho, puesto que la idea es favorecer a la parte débil y quien intrínsecamente tiene el derecho. El Estado en su relación pública con los ciudadanos no tiene derechos en sí mismo, sino solo obligaciones. Por su puesto, en sus relaciones privadas interpartes (contratos por ejemplo) debe poder activar las acciones y recursos en el sistema ordinario de justicia. Un mecanismo de este tipo provocaría una protección especial de personas y colectivos, y empujaría al Estado a prevenir, acordar reparaciones o reparar en caso de ser condenados.

En el caso de la acción extraordinaria de protección debe haber prohibición expresa por tratarse de un mecanismo excepcional y de alta exposición política, y donde el deber objetivo de garantizar del Estado es más evidente. Aquella acción involucra, además, un carácter personal de afectación por lo que el Estado no debería poder activarlo en favor de nadie. La excepción sería el caso de un organismo de defensa estatal de derechos como la Defensoría del Pueblo y la Defensoría Pública en favor de personas o colectivos que expresamente lo soliciten.

(2) Jurisdicción especializada o genérica. Uno de los temas menores que más cola trajo en la Asamblea Constituyente fue el problema de la jurisdicción constitucional en primera instancia. ¿O conocen todos los jueces como en Colombia o jueces especializados en lo constitucional?, ¿sin son especializados, debería estar controlados por el Consejo de la Judicatura o por la Corte Constitucional? Finalmente, ganó la tesis de que cualquier juez ordinario de instancia conoce y las cortes provinciales conocen de la apelación de las garantías. Se impuso esta idea porque así se pensaba se maximizaba la protección y se ampliaba el espectro de tutela judicial efectiva. Creo que debe mantenerse esta tesis, pero debe profundizarse una gran reforma curricular en las facultades de derecho que estén guiadas desde el pregrado al análisis constitucional como un eje transversal de la formación de los abogados, y el Consejo de la Judicatura debe fortalecer los programas de formación y capacitación para el Poder Judicial sobre problematización y argumentación jurídica, práctica constitucional de la prueba, teorías del precedente constitucional, interpretación constitucional, y garantías constitucionales.

(3) Admisión de acciones de garantía. Es un caso especial en la acciones de protección y extraordinaria de protección. Cuando teníamos amparo constitucional, el problema era el reducido espectro de la garantía, pues tenía un uso cautelar: sólo suspendía los actos violatorios o potencialmente violatorios de derechos. No podía declarar las violaciones ni disponer la reparación. La Constitución de 2008 la transformó el amparo en una acción de conocimiento, la acción de protección. El juez adquiere un enorme poder de garantía frente a las violaciones de los derechos constitucionales. También, era un problema del amparo la admisión de casos y la prohibición de amparo sobre sentencias. En el primer caso, los jueces de instancia y el Tribunal Constitucional, quien debía conocer obligatoriamente todas las acciones que le llegaban por apelación, era un desperdicio de recursos y una negación de toda tutela judicial efectiva.

Ante el vacío, los jueces de instancia y el Tribunal Constitucional negaban los amparos sin más o aludiendo que existían otras vías de solución. No era muy clara la normativa y el Tribunal nunca asumió la creación de jurisprudencia por la escaza experiencia institucional en ese sentido y por el formalismo y ritualismo de nuestro foro jurídico. Con esto, el amparo se convertía en un recurso subsidiario y residual.

El modelo constitucional de 2008 y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional de 2009 incorporaron al sistema jurídico ecuatoriano un mecanismo de admisión necesario y discrecional, parecido al del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) y de la Corte de Colombia. En el SIDH el mecanismo es agotar el recurso interno. Con el tiempo, se han establecido, por vía de jurisprudencia, algunas excepciones, por ejemplo, cuando las partes o el Estado han obstaculizado, o no se ha cumplido un plazo razonable. Del modelo colombiano, lastimosamente, no se tomó en cuenta que se eligieron jurisprudencialmente criterios llamados “vías de hecho” que se refieren a violaciones al debido proceso para que la Corte conozca acciones extraordinarias de tutela, y que no se refería a cualquier tipo de violaciones de derechos. En Colombia se creyó que las únicas violaciones en la sentencia pueden ser del debido proceso y que abrirla hacia otros casos, sería permitir a la Corte conocer el conflicto jurídico ordinario y de fondo, y no el problema constitucional.

En consecuencia, en Ecuador la acción de amparo es posible cuando se agotado el recurso idóneo y eficaz y no sea posible otra remedio legal, y la acción extraordinaria de protección cuando se haya violado cualquier derecho constitucional en la sentencia impugnada. Para el primer caso, la jurisprudencia no establece qué significa agotar un recurso, qué es idóneo y eficaz, y qué tipo de remedios legales hacen imposible la tutela constitucional de un derecho; y, respecto de la acción extraordinaria de protección, también se ha guardado silencio sobre cómo se ejecutoría una sentencia constitucional, qué tipos de derechos forman parte del problema constitucional y que se diferencie del problema de legalidad. El resultado: la acción de protección es negada sistemáticamente con lo cual sigue siendo subsidiaria y residual; y, en la Corte Constitucional se admiten sin motivación material las demandas de acción extraordinaria de protección. Tampoco es un sistema que apunte a la generación de criterios jurisprudenciales la rotación mensual de la sala de admisión de la Corte.

Otro problema no menos grave es la conciliación entre el poder de corrección de la Corte por sobre la judicatura ordinaria y la consolidación de la jurisdicción constitucional en la acción extraordinaria de protección. Así, hay dos vías para que lleguen casos a la Corte. Uno es el de las sentencias ordinarias y se ejecutorían, y dos son las sentencias en vía constitucional en el ejercicio de las garantías en los jueces de instancia. En ambos casos, la Corte declara la violación de los derechos y devuelve a los jueces ordinarios y de instancia para que reinicien en caso desde la vulneración del derecho. Esto tiene tres efectos institucionales negativos para el sistema de garantías. Por una parte, debilita a la Corte y su jurisdicción, no genera corrección jurídica en el sistema de justicia ordinario, y condena a los usuarios del sistema a que se prolongue su ya dilatado litigio innecesariamente.

La Corte debe declarar, reparar y establecer los criterios jurisprudenciales obligatorios (erga omnes, inter pares, inter comunis e interpartes), y para evitar congestión en su gestión debe consolidar los criterios jurisprudenciales de admisión de casos.

Dos soluciones posibles a este problema: o se incluyen una mayor definición de estos criterios de admisión en la ley y de administración de las jurisdicciones o se espera que otra Corte con más especialización, independencia y compromiso social haga una amplia reforma por vía de jurisprudencia. Lo uno está más de acuerdo a nuestra cultura jurídica, lo otro es, no obstante, una esperanza de tener jueces creadores de derecho. Cualquiera de ellas, sin embargo, debe intentarse al menos.

(4) Cumplimiento de sentencias y providencias constitucionales. Uno de los problemas más graves es el del cumplimiento de las sentencias y otras providencias de los jueces constitucionales y la Corte. Nuestra Constitución dispuso de manera tajante que un juez constitucional puede, incluso, destituir a una autoridad para asegurar el cumplimiento de sus decisiones. La ley contempló amonestaciones y multas también como posibilidades previas. Este es un instrumento sumamente poderoso y necesita de criterios jurisprudenciales de la Corte para evitar abusos y conflictos políticos innecesarios. Debe definirse claramente cuáles son los actos de incumplimiento que tienen relevancia constitucional y su consecuencia jurídica (amonestación verbal y escrita, multa y multa agravada, suspensión y destitución).

Y es muy importante establecer límites, especialmente, para el caso de destitución. ¿Cuáles? Imaginemos un círculo con varios círculos concéntricos más pequeños contenidos en el más grande (como un tiro al blanco). El más pequeño es el núcleo duro y representa a las autoridades elegidas directamente por el pueblo y quienes son autoridades de control. Aquellas no pueden ser destituidas por nadie y menos por la Corte, puesto que esto atenta contra el principio democrático mismo. Además, se abriría una puerta para la inestabilidad política y posibles Estados de facto con una apariencia de derecho, una especie de dictadura constitucional.

Luego, tenemos un círculo externo más grande en el que constan todos los funcionarios públicos con nombramiento y de libre remoción, del Estado central y de los gobiernos autónomos descentralizados. Estos funcionarios pueden ser destituidos directamente.

Y, finalmente, están los particulares a quienes hay que aplicar únicamente multas y como la medida más grave la suspensión de los derechos políticos y la interdicción para la realización de actos y negocios jurídicos.

Para el tratamiento de estos casos, debe asegurarse un procedimiento sumario pero con debido proceso para las autoridades cuestionadas, y un sistema de fueros o, en todo caso, instancias de revisión de lo decidido por los jueces de instancia. Si sólo la Corte tiene esta facultad, se debilita la jurisdicción constitucional.

Por otra parte, tenemos las acciones de incumplimiento y por incumplimiento. La Ley Orgánica de Garantías Constitucionales y Control Constitucionales reguló ambas acciones. Una es para las sentencias constitucionales, lo cual fue luego ampliado por la Corte para las sentencias ordinarias. Y otra es para los mandatos concretos dentro de las normas y sentencias internacionales. Lo primero no tiene sentido y condena a los usuarios a prolongar su litigio. Era más coherente regular la fase de ejecución y cumplimiento de las sentencias para que el juez que decidió pueda arbitrar las medidas de cumplimiento. Y, lo segundo debió incluirse como una causal especial de la acción de protección con el fin de simplificar el litigio constitucional. Incluso, se ha generado una especie de círculo vicioso del incumplimiento que afecta a las personas y colectivos: la Corte conoce acciones de incumplimiento de sus propias sentencias.

(5) Reparación integral, responsabilidad y repetición procesal. Uno de los cambios cualitativos más importantes que se esperaba de la reforma constitucional de 2008 era la reparación integral en las sentencias constitucionales. Uno de los efectos más importantes de que las acciones de garantía sean de conocimiento, es la reparación integral de los derechos violados. Esto es radicalmente distinto a la justicia ordinaria que busca, generalmente, el restablecimiento de las condiciones de acuerdos interpartes o la aplicación de una sanción. Reparar tiene que ver con regresar las cosas al estado anterior en la medida de lo posible y de manera material e inmaterial. La ley no dispone reglas claras para la reparación. A pesar de ello, la Corte ha regulado en una sentencia de 2015 el procedimiento para la reparación económica reenviando la cuestión a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cual ha logrado un relativo éxito. En el futuro debe pensarse en un procedimiento en sede constitucional para la reparación con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva. También, debe asegurarse que sea la Corte quien conozca las acciones de repetición en contra de los funcionarios y el error judicial. En la actualidad el error judicial lo conoce el mismo poder judicial (contencioso-administrativo). Hay que extender el error judicial a una ley que desarrolle la responsabilidad estatal en la violación de derecho con el fin de reparar integralmente el daño ocasionado por la acción u omisión de la política estatal.

Luis Ávila Linzán

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