Análisis jurídico: seguridad social y sociedad democrática en Ecuador

Análisis jurídico: seguridad social y sociedad democrática en Ecuador

octubre 8, 2017
in Category: Análisis jurídico
0 3380 0
Análisis jurídico: seguridad social y sociedad democrática en Ecuador

La Seguridad Social es la humanización tangible de los gobiernos en una sociedad democrática, porque tiene como objetivo la protección de las personas, de los riesgos y contingencias propias de la condición humana, contingencias que no pueden ser resueltas por la caridad pública o formas de asistencialismo, sino que deben ser institucionalizadas en acciones públicas garantizadas por leyes y por la eficiencia de las instituciones.

Conforme con el ordenamiento jurídico del país, el Ecuador ha adoptado el sistema de reparto intergeneracional, es decir que con las aportaciones de los trabajadores activos, se financian las prestaciones de los trabajadores pasivos. Todos los recursos se acumulan en un solo fondo. En este fondo no hay titularidad ni patrimonio. No es un fondo de ahorro, sino de financiamiento.

La Constitución vigente consagra la universalización de la Seguridad Social, pero si no hay un equilibrio financiero y presupuestos institucionales, puede provocar el deterioro económico del sistema. El porcentaje de la población nacional que cubre el IESS, considerando a los afiliados cotizantes y pensionistas del Seguro General, a los afiliados cotizantes y pensionistas del régimen especial del Seguro Social Campesino, a los pensionistas del Riesgo General del Trabajo y a los hijos menores de 18 años representa el 45 por ciento de la población económicamente activa.

La legislación sobre Seguridad Social debe valorar la edad mínima de jubilación por haberse elevado la expectativa de vida de las personas. Pero esta decisión de elevar la edad de jubilación debe ser progresiva y ordenada. En la Ley vigente del año 2001, ya se consideró que se podía modificar la edad para jubilarse, tomando en cuenta la expectativa de vida. En el Art. 185, inciso tercero, imperativamente se dispone que la edad deba ser revisada obligatoriamente cada 5 años.

No se debe confundir seguro social con seguridad social y menos aun el sistema de seguridad social con las instituciones creadas para entregar las prestaciones a los asegurados. El IESS, ISSFA e ISSPOL, no son instituciones del Estado. Son instituciones que pertenecen a los afiliados y jubilados.

La nueva Ley de Seguridad Social no debe depender de intuiciones políticas ni de la apreciación discrecional de los tecnócratas, debe debatirse públicamente con la participación de todos los sectores interesados y más allá de apreciaciones y posiciones, debe actuar con seriedad, responsabilidad y sensatez, porque de ella depende el futuro de la Seguridad Social que vela por la vida, la salud y la dignidad del ser humano.

En nuestro país, por mandato constitucional, hemos optado por el Sistema de Reparto Intergeneracional que con las aportaciones de los trabajadores activos se financia las prestaciones de los trabajadores pasivos.

Las aportaciones de los activos se recuperan bajo la forma de prestaciones. Los trabajadores contribuyen a un fondo común intersolidario.

Siendo un sistema progresivo, las personas con mejores ingresos conllevan una mejor expectativa de vida y en consecuencia, tienen la alternativa de beneficiarse durante más tiempo que las personas de bajos ingresos, que sufren los riesgos de no llegar a percibir los beneficios a los que tienen derecho por sus años de aportaciones.

Una opinión recurrente es cuestionar a los sistemas previsionales como inequitativos, en tanto el sistema de reparto favorece a las primeras generaciones de afiliados, en desmedro de las últimas generaciones que tienen que aceptar el deterioro de las prestaciones.

El Seguro Social bajo el sistema de reparto, tiene una alta calificación positiva inicial, pero en el largo plazo se vuelve insostenible financieramente.

Generalmente, en el sistema de reparto, los trabajadores que aportaron en los primeros veinte años, contribuyeron con aportaciones con una tasa baja, que no representa los beneficios de las prestaciones  que son más altas en términos relativos a los que aportaba.

El sistema de reparto se sustenta en el crecimiento sostenido de la población que por su empleo aporta al sistema. Si las perspectivas de empleo son negativas, el sistema de reparto puede convertirse en un mecanismo perverso que perjudicaría la redistribución de la renta intergeneracional.

Por su carácter redistributivo, el sistema de reparto es positivo para los sectores de menores ingresos, frente al sistema de capitalización individual, que es más conveniente para la población con empleo calificado y recursos definidos.

El derecho a elegir “libre y voluntariamente” la opción en materia de Seguridad Social, no es viable en una sociedad en la que el desempleo y la pobreza de unos se contradice con el bienestar y privilegios de otros.

Se han aplicado diversos sistemas de Seguridad Social, bajo la denominación de público, privado o mixto y si debe ser obligatorio o voluntario. Pero los problemas son comunes a todos los sistemas, por la incidencia en la relación entre activos aportantes  y los beneficiarios que,  permiten valorar la capacidad de financiamiento del sistema.

La principal característica del sistema de reparto es ser un sistema solidario, en el cual el Estado administra el otorgamiento de las prestaciones a través de las instituciones creadas para su funcionamiento.

El sistema de reparto se diferencia del sistema de capitalización individual, en el hecho de que mientras el primero está organizado y funciona por al activo de la solidaridad, el sistema de capitalización individual es un sistema de ahorro individual.

La crítica, que asimila este sistema, es la discrecionalidad para imponer comisiones onerosas,  con promedios que alcanzan porcentajes superiores a la base de cotización para los propios seguros, con el agravante para el trabajador que, antes de comprobar si su ahorro personal producirá rendimientos, ya ha perdido un porcentaje de ahorro por la comisión de la agencia colocadora de los fondos previsionales.

Las administradoras de fondos de pensiones imponen considerables costos administrativos, que rebasen el 20% del total de depósitos, lo que ha provocado que el sistema de capitalización individual sea menos atractivo.

En algunas legislaciones se ha  optado por sistemas financieros de diferentes variables, un sistema de reparto para el seguro de salud y un sistema de capitalización individual para el seguro de invalidez, vejez y muerte.

Los procesos de privatización de los seguros sociales no han demostrado su eficacia, cuando las primeras generaciones de pensionistas del sistema han tenido que soportar quiebras e inestabilidad en las tasas de retorno.

El vacío critico de este sistema es que amparado en el concepto altruista de la Seguridad Social, se prioriza el interés económico y el lucro empresarial.

La dispersión de las instituciones que administran el sistema, rompe la visión de los principios de universalidad y solidaridad.

Joseph E. Stiglitz advertía que los que se inclinan por la privatización terminan proponiendo artimañas presupuestales, como si se pudiera engañar fácilmente a los mercados.

Existen empresas aseguradoras que han dejado a los aportantes con planes de jubilación desfinanciados.

Hay una historia, en las últimas  décadas y en varios países, de escándalos y fraudes que, empañaron el sistema de cuentas privadas para administrar las pensiones de jubilación.

La transición de un sistema estatal de reparto a uno de capitalización individual, siempre terminó en procesos de conflictividad y en la ampliación de problemas fiscales para los Estados.

Los sistemas públicos de la Seguridad Social, se orientan al desarrollo social y humano, mientras los modelos de privatización ignoran las contradicciones sociales de un país.

Las políticas públicas, ante las limitaciones económicas y sociales de las personas, deben organizar procesos de crecimiento económico que permitan una justa y equitativa distribución de la renta de un país. El sistema neoliberal y la eficiencia de la economía de mercado, causó la crisis en las políticas de empleo y de salarios, con una grave reducción de los presupuestos destinados a la inversión social.

El Neoliberalismo apostaba por la privatización del Sistema de Seguridad Social, a base de la rentabilidad, la eficiencia y el asistencialismo.

Los Estados están cambiando sus legislaciones sobre Seguridad Social. Pero si los cambios representan una regresión de derechos, se debe tomar la opción de la opinión general por los derechos sociales, para enfrentar la civilización del desarrollo y la pobreza.

Ante la crisis del sistema, los Estados han debatido distintas propuestas: elevar las cotizaciones del sistema, con el riesgo de que pueda afectar a las políticas de empleo;  aumentar los aportes del Estado, con la advertencia de que pueda aumentar la carga impositiva, que no acepta ni la población, ni las políticas empresariales; disminuir los beneficios y prestaciones, lo cual es inviable.

En respuesta a la nueva estructura de la sociedad y a la presión demográfica, los Estados están impulsando una elevación gradual de la edad mínima de jubilación con  estudios actuariales para la fijación de las pensiones, mientras se universaliza la convocatoria de valorar la vida activa y la reinserción laboral de la vejez.

La Organización Internacional del Trabajo, reiteradamente ha señalado que la Seguridad Social está frente a una crisis financiera en todos los países, y ha invocado a los Estados y a los gobiernos a implementar políticas públicas,  para establecer un equilibrio actuarial, con eficiencia ante las realidades estructurales de la nueva sociedad. El aumento de la expectativa de vida, la crisis en los niveles de empleo, han provocado un descenso de los trabajadores activos y un crecimiento sostenido de los pasivos, lo que ha puesto en riesgo la estabilidad financiera del sistema.

Para los trabajadores jóvenes y sus empleadores, las aportaciones al seguro social, al no recibir en su presente activo, las prestaciones que valoren sus aportes, los consideran como un nuevo impuesto a sus economías; mientras en el sector informal de la economía, la distancia con las instituciones que administran la Seguridad Social, es irresponsablemente natural.

El economista John K. Galbraith señala que los estados y las personas si no piensan en el porvenir, no lo tendrán. Hay deficiencias en el sistema de la Seguridad Social, deficiencias de la cobertura poblacional, deficiencias en la calidad de las prestaciones que se otorgan, lo que ha provocado que la OIT, disponga a sus países miembros que lleven a la práctica, “pisos de protección social en el marco de estrategias de extensión de la Seguridad Social para el mayor número de personas posible”, que les garantice una protección destinada a aliviar la vulnerabilidad, la pobreza, y la exclusión social.

La Seguridad Social es la base de una convivencia civilizada entre las personas, las sociedades intermedias y el Estado. Su significado moral y espiritual no admite discursos ni polémicas.

La visión histórica de los países convoca a debatir con autoridad, seriedad y madurez la trascendencia de la Seguridad Social, en orden al bien común, con decisiones fundamentales que deben asumirlas no los tecnócratas, sino los hombres de Estado.

No puede haber un estado moderno sin un sistema de seguridad social eficiente y solidario, porque de la seguridad social depende la vida, la salud y la dignidad de las personas.

Razón tenía el pensador inglés cuando dijo que, la Seguridad Social protege al ser humano, desde la cuna hasta la tumba. Por eso ningún ser humano es ajeno a la seguridad social.

La globalización de la economía, ha incidido en el cambio de la estructura familiar, con mayor participación de la mujer en la economía del trabajo y ha generado la discrecionalidad en la contratación, a diferencia de los empleos plenos de tiempo fijo.

Un país debe ser gobernado por las leyes. Hay que valorar la ley como definición y como práctica. La ley no puede ser una imposición, debe ser un amplio acuerdo social.

El Estado, como la representación jurídica e institucional de la nación; y los Gobiernos, como la representación política de los Estados, tienen que reivindicar y afirmar que la Seguridad Social es una obligación del Estado.

La Seguridad Social, siendo responsabilidad del Estado, es fundamentalmente un derecho de la persona y una obligación de la sociedad.

Las instituciones no pueden subordinarse a las necesidades del poder. La desintegración administrativa termina con la autoridad institucional. Las instituciones deben demostrar eficacia y credibilidad. Deben suscitar respeto. Una autoridad debe cumplir con las leyes, sin pedir permiso ni someterse a los designios implícitos y ocultos del poder. Una sociedad democrática frente a la seguridad social, necesita de una alta capacidad de disciplina colectiva.

Hoy, la diferencia entre los países pobres y los países ricos no es la antigüedad ni la historia y tampoco son las ventajas naturales ni los recursos de los que disponen. Japón es la tercera potencia económica mundial y su territorio es “una gran fábrica flotante que importa materia prima, la procesa y luego exporta sus productos al universo”. Lo que hace la diferencia es la actitud de sus autoridades y de su población, expresada en valores éticos como la responsabilidad, la superación, el respeto a las leyes, la disciplina y el trabajo.

El concepto de seguridad social está vinculado a la aspiración de los estados modernos, de alcanzar mediante políticas públicas el bienestar de sus ciudadanos.

La función del estado en una sociedad democrática es significativa, en cuanto pueda estructurar un sistema de distribución del ingreso, que garantice a los ciudadanos la cobertura ante las contingencias sociales.

El Director General de la OIT, Juan Somavia, con motivo de la Conferencia Internacional del Trabajo, afirmaba que el mundo no carece de recursos para erradicar la pobreza, carece de prioridades.

La OIT, adoptó el Convenio 102, instrumento emblemático de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a las normas mínimas de la seguridad social, el cual señala los factores fundamentales de un sistema de seguridad social, distinguiendo las prestaciones debidas, las contingencias a cubrir y los sujetos de protección.

Este Convenio señala como exigencias nueve prestaciones: 1.- Asistencia Médica; 2.- Prestaciones Monetarias de Enfermedad; 3.- Prestaciones de Desempleo; 4.- Prestaciones de Vejez; 5.- Prestaciones en caso de Accidente del Trabajo y Enfermedad Profesional; 6.- Prestaciones Familiares; 7.- Prestaciones de Maternidad; 8.- Prestaciones de Invalidez; y,  9.- Prestaciones de Sobrevivientes

El Convenio 102 es el instrumento universal que define los aspectos más importantes del sistema de seguridad social, conceptualizándolo como normas mínimas de protección de las contingencias de enfermedad,  vejez, desempleo, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, invalidez, maternidad y prestaciones a las familias.

La seguridad social ha sido una razón fundamental de la acción normativa de los estados y los gobiernos, porque reconocen que los sistemas de seguridad social, eficaces y solidarios constituyen un instrumento que promueve la inclusión social, la dignidad humana, y pueden prevenir y reducir la pobreza y la desigualdad, al mismo tiempo que, promover políticas de empleo, la productividad y el desarrollo económico.

En épocas de crisis, los sistemas de seguridad social han contribuido a disminuir los impactos sociales de las recesiones económicas de los países.

Los tratados y convenios del Sistema Interamericano, han incorporado los principios fundamentales sobre el derecho de la Seguridad Social.

La seguridad social debe ampliar su cobertura hacia la población más vulnerable que está por debajo de la línea de la pobreza para lo cual se debe establecer un régimen solidario no contributivo.

La seguridad social tiene una relación estructural con lo laboral. La baja cobertura, la sostenibilidad económica y la inseguridad prestacional, están vinculadas con el alto índice de informalidad que se presenta en el mercado laboral.

Si bien el régimen de subsidios debe estar orientado a la población más vulnerable y no a las pensiones más altas, en el sistema del financiamiento de la seguridad social debe participar el estado para que pueda ser sustentable en el tiempo con la garantía de que no se afectan las prestaciones en el futuro generacional.

Nuestros países no están dispuestos, por problemas estructurales (desempleo, subempleo, bajos salarios) a cumplir el sistema de ahorro individual que necesita que la población tenga un trabajo estable y asuma la importancia de la cultura del ahorro.

La sustitución del artículo 237 de la Ley de Seguridad Social que consagraba que el Estado debía financiar obligatoriamente el cuarenta por ciento de las pensiones de jubilación, por una eventualidad retórica, afectó gravemente al equilibrio financiero del IESS, y provocará la descapitalización del Fondo de Pensiones a corto plazo con la consiguiente crisis social en el presente y futuro del país.

La eliminación del 40 por ciento, anula la base legal para que el Estado reconozca esta contribución. El Estado, dentro del ordenamiento jurídico del país, tenía dos obligaciones con el IESS: el 40 por ciento para financiar las pensiones de jubilación y el subsidio por la prestación de salud de los jubilados.

El literal d) del artículo 10 de la Ley de Seguridad Social señala que “el jubilado recibirá prestaciones  de salud en la unidades del IESS, en las mismas condiciones que los afiliados activos, con cargo a la contribución financiera obligatoria del Estado. Sin perjuicio que el Estado entregue la contribución financiera, el jubilado recibirá la prestación”.

Los artículos 96 y 104 de la Ley consagran igualmente que el IESS debe entregar las prestaciones de salud a los jubilados en sus unidades médicas, aun cuando el Estado no se hallare al día en el pago de su contribución obligatoria. Este mandato legal ha sido reconocido por el Gobierno del Ecuador, al aceptar el informe final de la Contraloría General del Estado.

La norma contenida en el artículo 237 de la Ley de Seguridad Social es lo suficientemente clara como para aducir que la falta de un reglamento específico para su aplicación implicaría el no poder aplicarla. Las disposiciones de la Ley de Seguridad Social se han venido aplicando sin problemas pese a que no existe reglamento.

La Constitución de la República mantiene el financiamiento tripartito de la seguridad social, con el aporte de los asegurados, los empleadores y las contribuciones del Estado, la misma que debía constar en el Presupuesto General del Estado para su transferencia oportuna siendo la principal el 40 por ciento para el financiamiento de las pensiones.

Si la Constitución consagra expresamente que el Estado contribuirá para la seguridad social, no podía suprimir ese mandato una ley secundaria. No se ha respetado el principio de la jerarquización normativa de las leyes.

La reforma que señala que el Estado financiará, cuando los ingresos sean menores que los egresos, como garantía, no permite que haya reservas ni capitalización del Fondo de Pensiones. No se puede perder el concepto de reservas, para no afectar a las nuevas generaciones. En un modelo de reparto solidario intergeneracional tiene que haber reservas que garanticen las prestaciones.

El desconocimiento de la importante norma del artículo 49 de la Ley de Seguridad Social vigente por lo que los fondos para las distintas prestaciones tienen su propio patrimonio y administración ha causado incertidumbre y advertencia. El IESS no puede disponer de los recursos de pensiones para pagar las prestaciones de salud.

El principal objetivo del Sistema de Seguridad Social, su función vertebral, su papel esencial, es proteger a los afiliados y pensionistas en la salud y dignas pensiones de jubilación, antes de dar préstamos o invertir en papeles fiduciarios.

Ante una temeraria reforma legal, el país exige y necesita una contrarreforma para recuperar los derechos y garantías que han sido conculcadas.

Marco Proaño Maya

Jurista, experto en seguridad social

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *