El Código Integral Penal (COIP) promueve las garantías constitucionales

El Código Integral Penal (COIP) promueve las garantías constitucionales

febrero 8, 2014
in Category: Análisis jurídico
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El Código Integral Penal (COIP) promueve las garantías constitucionales

El COIP ofrece múltiples posibilidades para que las personas privadas de libertad y sus defensores puedan promover la vigencia real de las garantías constitucionales al interior del sistema penitenciario ecuatoriano. El presente artículo analiza, desde una perspectiva comparada, la “oferta legal” y las posibilidades de litigación que consagra el COIP, resaltando los posibles obstáculos que puede enfrentar la implementación de la normativa. Se entregan elementos que pueden servir para orientar futuras estrategias de litigación tendientes a humanizar el encierro.

8-232Judicatura especializada

Tradicionalmente se ha percibido la cárcel como un lugar sin ley. La universalidad de los derechos humanos era un concepto meramente teórico detrás de las rejas y las cortes no se interesaban en su protección. Las cortes en los EE.UU., hasta los años 60, resolvían que las personas privadas de libertad no tenían derechos civiles, se les consideraba civilmente muertos. A posteriori, en diferentes países latinoamericanos como Bolivia (en 1972 con la aprobación del Código Penal y de la primera Ley de Ejecución de Penas y Sistema penitenciario, Decreto Ley 11080) y europeos como Alemania (en 1975 a consecuencia de una decisión del Tribunal Constitucional que derogó la “teoría de la sujeción especial”, véase BVerfGE 33,1) o España (en 1979 con la Ley Orgánica General Penitenciaria, Ley Nº 1/1979) se establecieron mecanismos de control judicial especializados. Entre ellos, se ideó la figura del juez de vigilancia penitenciaria o juez de ejecución. No se debe confundir la figura del juez de vigilancia o ejecución con la del juez de reos rematados, creado en la época colonial por varias reales audiencias como la de Lima o la de Santiago, pues en ese entonces aún no existía el concepto de los derechos subjetivos de las personas privadas de libertad, por lo cual no podían reclamar su respeto. En cambio, en la actualidad, tanto la legislación comparada como el COIP presuponen la vigencia de los derechos y garantías constitucionales de las personas privadas de libertad en el ámbito penitenciario, siendo el juez el órgano a cargo de velar por su cumplimiento.

Con la aprobación de la Constitución en el 2008 (art, 203 un. 3) y según lo dispuesto por el COIP, el legislador ecuatoriano creó una figura similar al juez de vigilancia penitenciaria o de ejecución, disponiendo que deben existir juezas y jueces de garantías penitenciarias a cargo de asegurar los derechos de las personas privadas de libertad. De hecho, está previsto que haya en todas las localidades donde exista un centro de privación de libertad por lo menos un juzgado de garantías penitenciarias a cargo del control y supervisión de la ejecución de penas y medidas cautelares (art. 666 COIP).

La experiencia comparada muestra que la creación de un órgano de control especializado tiene un impacto muy positivo en el sistema penitenciario. En referencia al caso alemán, Feest señala que el simple hecho de que los presos tengan la posibilidad de acudir a los tribunales, implicaría un cierto efecto “civilizador” en las cárceles y sus funcionarios. En lo ideal, afirma el autor, los jueces de garantías penitenciarias deben constituir una especie de entidad pública profesional, de modo que los funcionarios del sistema penitenciario no puedan confiar en que su actuación quede siempre oculta tras los muros de las cárceles, ni puedan sentirse seguros de que sus decisiones siempre resistan la mirada de un público crítico.

Es de esperar que en la práctica, las instituciones ecuatorianas aprovechen la posibilidad transformadora que ofrece la figura del juez de garantías penitenciarias. En este contexto, preocupa una resolución adoptada por el Consejo de la Judicatura (018/2014), que dispone que se delegue la función del juez de garantías penitenciarias a las juezas y jueces de garantías penales. De esta manera, es dudable que se logre la especialización intencionada por la ley. Si apreciamos la resolución del Consejo de la Judicatura desde una perspectiva constitucional, cabe la duda si el Consejo puede modificar una competencia consagrada en una disposición constitucional y legal mediante una simple resolución. Efectivamente, tanto la Constitución del 2008 como el COIP estipulan que habrá jueces y juzgados de garantías penitenciarias y no señala que esta competencia podrá ser asumida por los juzgados de garantías penales. Parece importante desarrollar una estrategia de litigación para cuestionar la de facto, derogación de los juzgados de garantías penitenciarias.

A pesar de lo positivo que es la creación de los juzgados de garantías penitenciarias, falta resaltar que el propio COIP contempla disposiciones que desvirtúan la función del juez de garantías penitenciarias.

Por un lado, se le otorga la responsabilidad de realizar el cómputo de la pena, inclusive, para efectos del cambio de régimen de rehabilitación social (art. 667). Si bien la finalidad de esta norma parece ser la prevención de actos de corrupción, al momento de realizar el cómputo y de decidir sobre el cambio del régimen, la actividad no es propia de la Función Judicial; se trata más bien de una actividad administrativa. El juez de garantías penitenciarias se convierte así en una instancia que decide sobre actividades de rehabilitación social, perdiendo su imparcialidad. De este modo, no puede controlar la legalidad de una decisión de cambio de régimen tomada por la administración, ya que él mismo es la instancia que lo resuelve. A su vez, la administración penitenciaria pierde una herramienta de control, pues no puede garantizar el cumplimiento del plan individualizado de cumplimiento de la pena, porque el cambio de régimen depende de la decisión de un tercero, el juez.

Otra norma que desvirtúa la función del juzgado de garantías penitenciarias es aquella que le obliga a realizar inspecciones mensuales a los centros de privación de libertad. Más allá del antecedente histórico -la legislación colonial conocía este tipo de visitas carcelarias, sin que el sistema haya mejorado gracias a ellas- existe una confusión de roles. Un juez al realizar inspecciones se convierte en corresponsable de la situación encontrada, ya que es su deber ordenar lo que juzgue conveniente para prevenir o corregir las irregularidades que observe (art. 669 par. 3). ¿Qué va a pasar si, por ejemplo, el juez de garantías penitenciarias visita un centro y no actúa ante la queja de una persona privada de libertad por la falta de acceso a una radio propia? ¿Puede el mismo juez luego fallar sobre un incidente que reclama una violación del derecho constitucional de recibir información? El problema es que el juez al realizar inspecciones no decide sobre un caso particular en base a la legislación vigente, sino que se convierte en una especie de superior jerárquico, perdiendo de esta manera su imparcialidad.

8-233Procedimiento oral y público

El COIP consagra un procedimiento oral y público para el trámite de los incidentes relativos a la ejecución de la pena. La persona privada de libertad o su defensora o defensor pueden presentar cualquier petición, reclamo o queja relacionada con la ejecución de la pena o la vulneración de sus derechos a los juzgados de garantías penitenciarias (art. 670 par. 1 y 2 COIP). Esta norma ofrece un sinnúmero de posibles acciones legales en defensa de los derechos de las personas privadas de libertad. Cualquier incidente, como por ejemplo, la falta de una atmósfera que permita la privacidad e intimidad de la visita acorde con la dignidad humana (art. 715 COIP), la falta de prestación de servicios educativos al interior de los centros (art. 704), la ausencia de programas de tratamiento y rehabilitación de los consumidores ocasionales, habituales o problemáticos en lugares apropiados (art. 705), la falta de promoción de la vinculación familiar y social de las personas privadas de libertad (art. 706), o la falta del cumplimiento del plan individualizado de ejecución de la pena (art. 692 num. 2) pueden ser litigados ante los juzgados.

Desde la perspectiva comparada, el hecho de que el procedimiento previsto en el COIP sea oral y público es positivo. Observando, por ejemplo, los trámites escriturados de los recursos de protección y amparo constitucional que se utilizan para reclamar el respeto a los derechos en el ámbito penitenciario chileno, se observa que las personas privadas de libertad casi no tienen posibilidades de hacer efectivos sus derechos. En Chile, la tasa de éxito de los recursos promovidos por las mismas personas privadas de libertad es menor al uno por ciento. A su vez, también el hecho que el COIP no requiera el agotamiento de un procedimiento administrativo interno previo, es positivo. Estudios realizados a nivel comparado (Feest/Lesting/Selling; Stippel) comprueban que estos procedimientos son a menudo aprovechados por la administración penitenciaria para generar condiciones que perjudican la posibilidad de éxito de las personas privadas de libertad y así el impacto del control judicial.

Es de esperar que la actividad de la Defensoría Pública en Ecuador contribuya a generar una vasta jurisprudencia en el campo de la ejecución de la pena. Cabe recordar que recién cuando la “oferta de derechos” parece real se genera una demanda de ellos. Es decir, las personas privadas de libertad no movilizan sus derechos, no reclaman su respeto, cuando creen que existen “sólo en el papel” o cuando temen sufrir represalias a raíz de su reclamo. Es en este contexto que los juzgados de garantías penitenciarias pueden jugar un rol importante. La futura práctica judicial va a revelar si las expectativas tienen un asidero fáctico. De todas maneras, será también responsabilidad de los organismos de apoyo, el asesorar a las personas privadas de libertad en la realización de sus derechos al interior del sistema penitenciario. Aquí es dónde especialmente la Defensoría Pública juega un rol de alta importancia.

Litigación posible

Es importante que las personas privadas de libertad y sus defensores utilicen los juzgados de garantías penitenciarias para hacer efectivas las normas y postulados generales del sistema penitenciario ecuatoriano. Existen múltiples disposiciones cuyo contenido requiere ser concretizado mediante jurisprudencia.

¿Qué quiere decir, por ejemplo, que el sistema tiene como finalidad la protección de los derechos de las personas privadas de libertad, con atención a sus necesidades especiales (art. 673 núm. 1.)? ¿Qué necesidades especiales se toman en cuenta? ¿Qué necesidades tiene, por ejemplo, un padre o una madre de familia y cómo los protege el sistema penitenciario? ¿Qué implica la finalidad del “desarrollo de las capacidades de las personas privadas de libertad para ejercer sus derechos y cumplir sus responsabilidades al recuperar completamente su libertad” (art. 673. núm. 2)? ¿Tiene implicancia a nivel del derecho civil o laboral? ¿Qué requiere saber una persona privada de libertad cuando sale de la cárcel a fin de poder hacer valer sus derechos y cumplir sus responsabilidades y de qué forma se puede fomentar este conocimiento? ¿Qué obligaciones positivas conlleva la finalidad de la “reinserción social y económica de las personas privadas de libertad” (art. 673 núm. 4)? ¿Deben existir programas de desendeudamiento de las personas privadas de libertad o créditos especiales para fundar una microempresa al momento de la salida de la cárcel? Será tarea de las personas privadas de libertad y de sus defensores la de delimitar el verdadero alcance de estas finalidades.

Existen otras áreas y normas ambiguas que requieren de estrategias de litigación para poder conocer su alcance, desde la perspectiva de las garantías constitucionales. Es el caso de todo lo que tiene que ver con la infraestructura y los espacios de los centros. El COIP solo establece que “los centros de privación de libertad contarán con la infraestructura y los espacios necesarios para el cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Rehabilitación Social” (art. 684). Falta aclarar, por ejemplo, que la finalidad de rehabilitar integralmente a las personas privadas de libertad requiere que existan espacios habitacionales dignos que permitan la preparación propia de comida, la interacción en el tiempo libre, etc. Luego, ¿qué implicancia tiene el hecho que las personas privadas de libertad se encuentren “bajo la custodia del Estado” (art. 676 par. 1)? ¿Qué responsabilidades conlleva esto? Si el Estado está a cargo de la custodia, ¿qué responsabilidad tiene, cuando una persona privada de libertad causa daño (físico o material) a otra? Si el “Estado responderá por las acciones u omisiones de sus servidoras o servidores que violen los derechos de las personas privadas de libertad” (art. 676 par. 2), no es una omisión la falta de protección? ¿Qué pasa en los casos de suicidios? ¿No se genera responsabilidad cuando el Estado no los evita? ¿Pueden los familiares de una persona privada de libertad -que se suicidó- reclamar una indemnización al Estado?

Concluyendo, podemos afirmar que el COIP crea nuevas posibilidades de litigación en materia penitenciaria. A su vez provoca la necesidad de judicializar múltiples asuntos de la convivencia cotidiana de las personas privadas de libertad y de su relación con las autoridades, debido a una regulación normativa en parte ambigua y poco detallada. Es de esperar que en el futuro los juzgados de garantías penitenciarias puedan asumir el rol de judicatura especializada. Sin ello, difícilmente se puede esperar que los postulados de la Constitución se hagan realidad en los centros de privación de libertad del Ecuador. Es tarea de la Defensoría Pública ser el promotor de este cambio.

Jörg Alfred Stippel

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