La Convención 169 protege a los pueblos indígenas y tribales de la América

La Convención 169 protege a los pueblos indígenas y tribales de la América

abril 28, 2014
in Category: Interculturalidad
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La Convención 169 protege a los pueblos indígenas y tribales de la América

Es bueno partir de la definición histórica de lo que es. La Convención 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas y tribales,  también como conocida como el Convenio 169 de la OIT, es una declaración del año 1989, que precede la declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, que tiene como predecesora a la Convención 107, adoptada en el año de 1957.

En el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, del año de 1957 (convención número 107), se constituyó un primer intento de codificar las obligaciones internacionales de los estados en relación con los pueblos indígenas y tribales. Por tanto, fue el primer convenio internacional en los asuntos indígenas y tribales, que la OIT lo adoptó en 1957 a solicitud del sistema de la ONU.

El Convenio 107 fue ratificado por 27 países. Sin embargo, tiene un enfoque integracionista que refleja el discurso sobre el desarrollo del momento de su adopción. Durante la década de 1970, cuando la ONU comenzó a examinar la situación de los pueblos indígenas y tribales con más detalle, y cuando los pueblos indígenas comenzaron a hacerse más visibles a nivel internacional, el enfoque del Convenio número 107 fue objeto de cuestionamientos.

El Consejo de Administración de la OIT convocó a una comisión de expertos en 1986 y esta concluyó que el “enfoque integracionista del Convenio estaba obsoleto y que su aplicación era perjudicial en el mundo moderno”. Luego, el Convenio fue revisado durante los años 1988 – 1989, y fue en este último cuando se adoptó el Convenio 169. Desde su, el Convenio 107 no quedó abierto para ratificación. Sin embargo, continúa vigente para 18 países, muchos de los cuales tienen poblaciones significativas de indígenas, y sigue siendo un instrumento útil en esos países ya que cubre muchas áreas que son clave para estos pueblos.

Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en la que el promover el trabajo y proteger a las personas en su función laboral es prioritario, se crea el denominado Convenio 169 de la OIT como un instrumento jurídico internacional vinculante que se encuentra abierto para su ratificación y que trata específicamente los derechos de los pueblos indígenas y tribales. Hasta la fecha ha sido ratificado por 20 países. Una vez que se ratifica el Convenio, el país que así lo hace, cuenta con un año para alinear la legislación, políticas y los programas antes de que el mismo devengue jurídicamente vinculante. Los países que ratificaron el convenio están sujetos a la supervisión en cuanto a la implementación.

Principios básicos del Convenio 169

El Convenio no define quiénes son los pueblos indígenas y tribales, sino que adopta un enfoque práctico proporcionando solamente criterios para describir los pueblos que pretende proteger. Un criterio fundamental para la identificación de los pueblos indígenas y tribales es el auto identificación, además de los criterios que se indican a continuación.

La no discriminación, al reconocer que los pueblos indígenas y tribales son proclives a sufrir discriminación en muchas áreas, es el primer principio general y fundamental del Convenio 169. Es así que el artículo 3 establece que los pueblos indígenas tienen el derecho de gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Por su parte, el artículo 4 también garantiza el goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía.

Otro principio del Convenio atañe a la aplicación de todas sus disposiciones a las mujeres y los hombres de esos pueblos sin discriminación. El artículo 20 establece que se deberá evitar la discriminación entre los trabajadores pertenecientes a los pueblos indígenas.

Con la adopción de las medidas especiales como respuesta a la situación vulnerable de los pueblos indígenas y tribales, el artículo 4 del Convenio establece la necesidad de adoptar medidas especiales para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de estos pueblos. Asimismo, establece que tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos indígenas.

El reconocimiento de la cultura y otras características específicas de los pueblos indígenas y tribales

Las culturas e identidades indígenas y tribales forman una parte íntegra de sus vidas. Sus modos de vida, sus costumbres y tradiciones, sus instituciones, leyes consuetudinarias, modos de uso de la tierra y formas de organización social en general son diferentes a las de la población dominante. El Convenio reconoce estas diferencias y busca garantizar que sean respetadas y tenidas en cuenta a la hora de tomar medidas que seguramente tendrán un impacto sobre ellos.

La consulta y participación de los pueblos indígenas constituye la piedra angular del Convenio 169, sobre la cual se basan todas sus disposiciones. El documento exige que los pueblos indígenas y tribales sean consultados en relación con los temas que los afectan. También exige que estos pueblos puedan participar de manera informada, previa y libre en los procesos de desarrollo y de formulación de políticas que los afectan.

Los principios de consulta y participación no se relacionan únicamente con proyectos de desarrollo específicos, sino con cuestiones más amplias de gobernanza, y en la participación de los pueblos indígenas y tribales en la vida pública.

En su artículo 6, el Convenio establece un lineamiento sobre cómo se debe consultar a los pueblos indígenas y tribales, que debe realizarse a través de procedimientos apropiados, de buena fe, y a través de sus instituciones representativas.

El texto también señala que los pueblos involucrados deben tener la oportunidad de participar libremente en todos los niveles en la formulación, implementación y evaluación de medidas y programas que les conciernen directamente.

Pues así, en el Ecuador, dando cumplimiento al Convenio 169 de la OIT, cuando se trata de una consulta a los pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y montubios, son tomados en cuanta de acuerdo al instructivo para la consulta prelegislativa, dictaminado por la Asamblea Nacional el 19 de junio de 2012.

El mencionado instructivo toma referente a los artículos 5 y 6 del convenio 169 de la OIT; el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como a los artículos 57, 58, 59 con relación a los derechos colectivos. En especial, adopta el artículo 57, numeral 17, de la Constitución del Ecuador del 2008, en el que se plantea que tienen que ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos.

Esto ha sido interpretado por los órganos de supervisión de la OIT como una consideración fundamental cuando se realizan consultas con los pueblos indígenas.

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Implementación del Convenio 169

Desde su adopción, el Convenio 169 ha ganado aún más reconocimiento. Más allá del número de países que lo ratificaron, sus disposiciones han influenciado numerosos documentos sobre políticas y decisiones legales a nivel regional e internacional, como así también políticas y legislaciones nacionales.

Las disposiciones del Convenio 169 son compatibles con las disposiciones de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, y su adopción ilustra la mayor aceptación.

El Convenio establece que los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de los pueblos indígenas y tribales (artículo 3) y asegurar que existen instituciones y mecanismos apropiados.

Con la mira en la consulta y la participación, este documento internacional es un instrumento que estimula el diálogo entre los gobiernos y los pueblos indígenas y tribales, y ha sido utilizado como herramienta para los procesos de desarrollo y prevención y resolución de conflictos.
Si bien se ha logrado un avance considerable en relación con la implementación del Convenio en los países que lo ratificaron, los órganos de supervisión de la OIT también han notado que existen varios desafíos en cuanto a su implementación, especialmente con relación a la acción coordinada y sistemática requerida y la necesidad de asegurar la consulta y participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones que les conciernen.

A nivel nacional, se ha hecho evidente que para llegar a un diálogo constructivo resulta fundamental concentrarse en las buenas prácticas y en las lecciones aprendidas de la implementación práctica. Este es el caso en particular de África y Asia, donde la sensibilidad percibida de las cuestiones indígenas constituye un obstáculo importante para el diálogo. Por tanto, el trabajo de la OIT en esta área se concentra en la documentación de buenas prácticas para la implementación de los principios del Convenio 169, para que los actores clave se beneficien y aprendan de experiencias más abarcativas en su trabajo. Gradualmente, la OIT está poniendo a disposición una serie de estudios de buenas prácticas en relación con las principales disposiciones del documento.

El sistema de supervisión de la OIT

Los estados deben informar regularmente a la OIT sobre la implementación de los convenios ratificados, no solo indicando si las leyes nacionales cumplen con el Convenio en cuestión sino también informando lo que se ha hecho para garantizar que el Convenio tenga un impacto a nivel práctico.

La OIT es una organización tripartita, lo que significa que sus mandantes y tomadores de decisiones, no son únicamente los gobiernos sino también los trabajadores y empleadores. Todos ellos cumplen un papel activo en la supervisión de los convenios ratificados.

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El monitoreo regular de los convenios de la OIT

Los estados deben informar sobre las medidas adoptadas para garantizar la implementación de los convenios de la OIT ratificados y sobre los problemas encontrados durante su implementación, en intervalos de uno a cinco años, dependiendo del convenio de que se trate.

El artículo 22 de la Constitución de la OIT establece la obligación de informar. El órgano que examina la aplicación de los convenios ratificados es la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR). La CEACR entabla un diálogo continuo con los gobiernos sobre la aplicación de los convenios ratificados, y esta supervisión regular puede ser muy efectiva para identificar brechas en la implementación e información y para sugerir medidas y mecanismos con el fin de mejorar la implementación. Las organizaciones de trabajadores y empleados pueden también presentar ante la CEACR información relativa a la aplicación de los convenios ratificados.

La información sobre la evaluación realizada por la CEACR, de las memorias presentadas por los estados, tiene dos modalidades: observaciones, que son los comentarios públicos del CEACR sobre la aplicación de los convenios de la OIT; y solicitudes directas. Estas son enviadas directamente al gobierno en cuestión, y por lo general solicitan mayor información sobre temas específicos.

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Procedimientos especiales

También existen procedimientos especiales para tratar situaciones más serias y supuestas violaciones a estos convenios. El procedimiento de queja utilizado más asiduamente dentro del sistema de la OIT es el de las Reclamaciones que se rigen por el artículo 24 de la Constitución de la OIT. Tanto organizaciones de trabajadores como de empleadores pueden presentar ante la OIT una reclamación en el sentido de que un gobierno no ha cumplido determinadas disposiciones de los convenios de la OIT ratificados.

Diego Yánez Molina

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