En los corredores de la  política migratoria ecuatoriana

En los corredores de la política migratoria ecuatoriana

junio 7, 2014
in Category: Perspectivas
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En los corredores de la  política migratoria ecuatoriana

Los diversos contextos migratorios observados en la última década en el Ecuador, han generado repercusiones sociales, políticas y económicas de relevancia, a tal punto que el tema migratorio actualmente es uno de los más debatidos en la política pública gubernamental. Flujos humanos como la inmigración, la emigración, el refugio, la migración interna y el tránsito, matizan la complejidad de acciones que deben tomarse en cuenta en la elaboración y ejecución de la política migratoria ecuatoriana. El presente artículo pretende mostrar una breve panorámica sobre las tensiones entre las políticas públicas y las prácticas en el marco de la vigente política migratoria. Además, se devela la capacidad de reacción de la política migratoria ecuatoriana frente a las demandas de la población inmigrante, la cual refleja algunos vacíos y contradicciones entre el discurso institucional y la práctica.

La política inmigratoria ecuatoriana

La política inmigratoria en el Ecuador ha estado tradicionalmente orientada a la militarización de las zonas de frontera, al cierre o suspensión temporal de puertos  de ingreso, a la petición de documentos de ingreso distintos al visado como el pasado judicial, a la deportación de extranjeros(as) con estadía irregular o sin la  documentación necesaria, y al control de las relaciones laborales de extranjeros(as) en el país. Uno de los primeros antecedentes relacionados con políticas de seguridad también es el contenido en el Plan de Desarrollo de la Frontera Norte que posteriormente dio paso a la creación de la Unidad de desarrollo de Frontera Norte (Udenor), a cuyo cargo estaban proyectos de desarrollo en estrecha coordinación con autoridades locales  (Gómez, 2010:6).

Otra de las características en materia de política exterior  tradicional, fue la ausencia de una agenda pública compuesta por temas diferenciados y jerarquizados que respondan a cada una de las nuevas necesidades sociales planteadas. En ese sentido, hemos caído en una tradición formalista de carácter legal que implica que la toma de decisiones por parte de la estructura burocrática carezca de un lineamiento estatal.

La ausencia de políticas migratorias y la debilidad institucional se evidenció con el boom emigratorio dado a partir de 1997 y con los efectos del conflicto colombiano reflejados en el aumento de la inmigración forzada hacia el Ecuador en el año 2000. Estos complejos procesos migratorios pusieron en escena la gran magnitud de los flujos humanos y la insuficiente respuesta de las políticas migratorias ecuatorianas existentes, las mismas que han tenido que variar conforme las diversas contingentes exigencias sociales encontradas en los flujos de ida y vuelta (Chávez, 2009).

10f25Un hecho que sin duda marco un hito en materia migratoria ecuatoriana, es el generado a partir de la vigencia de la Constitución de la República de 2008, en el que se estipuló el principio de la “ciudadanía universal”. Este principio sin duda, vino a trastocar la tradicional política migratoria de control y seguridad vigente por muchas décadas. Adicionalmente, se permitió la naturalización de extranjeros mediante el matrimonio con un ecuatoriano, excluyendo un tiempo mínimo de permanencia como requisito concomitante con los nuevos postulados. El presidente de la República, Rafael Correa, decidió eliminar las visas de turismo mediante un decreto ejecutivo expedido el 20 de junio de 2008. Este último hecho en particular, generó una serie de conflictos y tensiones irresolutos hasta la actualidad.

Según Lelio Mármora, la adopción de las políticas públicas confiere a la acción de gobernar, cualidades distintas conforme las decisiones políticas de hacer o no hacer, que tienen que ver con las respuestas a los nuevos procesos sociales y la ideología de los gobiernos de turno. En el tema migratorio, Mármora plantea tres tipos de situaciones: 1) la óptima, relacionada con los derechos de las personas a migrar y con la voluntad de los Estados; 2) la real, relacionada con las causas, efectos e impactos de las migraciones en la práctica; y, 3) la posible, que deriva de las dos anteriores y tiene los límites en los contextos particulares (Mármora, 2007).

En el caso ecuatoriano se puede evidenciar las dos últimas situaciones, más aún si tomamos en cuenta que en los últimos años se estima un aumento en el ingreso de extranjeros, parte de ellos en condición irregular. Un caso que ilustra lo afirmado puede constatarse con el ingreso de personas de la Comunidad Andina, y el uso de la tarjeta andina, pues su ingreso y permanencia se justifica con la sola presentación de su cédula de identidad. Dicho ingreso no autoriza expresamente el trabajo de los comunitarios en el país, sin embargo, los flujos humanos y las necesidades sociales de acceder a un trabajo y recursos que permitan su subsistencia han desbordado las políticas públicas existentes.

En los actuales flujos migratorios se puede observar que muchos de quienes han ingresado temporalmente al país han regularizado su permanencia, gracias al proceso de naturalización y otras modalidades previstas en la ley, tales como: las solicitudes de refugio, peticiones de visas de amparo con base al matrimonio o al nacimiento de un hijo en el Ecuador, o la solicitud de visas de profesional o inversionista. Frente al incremento de estas tendencias, el Estado ecuatoriano ha implementado una serie de políticas para controlar estos flujos migratorios.

La aplicación de estas políticas y el manejo de este tema en los medios de comunicación ha contribuido a la criminalización y a la violación de los derechos de la población en situación irregular, a través de procesos de explotación laboral, marginación social, discriminación y represión por parte de autoridades y la población en general (Informe Sombra, 2007).

10f26Podemos afirmar entonces que las políticas migratorias surgen con frecuencia como resultado de intereses diferentes y contradictorios entre las sociedades receptoras y de origen, y entre las ideologías de los gobiernos y las aspiraciones de los inmigrantes, lo que configura un escenario difícil para un acuerdo entre las diferentes visiones estatales o institucionales (Malgesini, 2009). En los últimos años podemos identificar de manera general las siguientes caracterizaciones en la nueva política migratoria ecuatoriana:

– Cambios normativos significativos con relación a la política migratoria tradicional, visualizados en la nueva Constitución del Ecuador y en ciertas acciones del gobierno; tal como: la creación de la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI).

– Implementación de normativa secundaria, como las ordenanzas municipales cantonales para la protección de personas en situación de movilidad humana, en ciudades como Machala, Tulcán, Cuenca y Quito. La Ordenanza 071 de 2 de febrero de 2009, del Distrito Metropolitano de Quito define ampliamente a la movilidad humana y promueve la eliminación de discriminación por origen nacional.

– Lineamientos y mecanismos de participación que garantizan los derechos de las personas en situación de movilidad humana para organizarse y promover su participación activa en la vida social, cultural y política del país. Actualmente la Constitución, en su artículo 63, les otorga el derecho al voto.

– Adicionalmente, encontramos la implementación de una política migratoria que integra: el Plan Nacional de Derechos Humanos; el Plan Nacional de Ecuatorianos en el Exterior; el Plan Nacional de Acción para combatir el Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas, desarrollado en julio de 2007 por la Secretaría de Relaciones Consulares y Migratorias.

En la gran constelación de la vigente política migratoria citada, se pueden apreciar algunos vacíos relacionados con los temas de regularización, permanencia e integración de inmigrantes en el Ecuador. Adicionalmente, se observa que muchas normas legales vigentes en materia migratoria fueron emitidas en las dictaduras de los años setenta, por ello, su enfoque es limitado, anquilosado, desactualizado y de corte securitista.

Las leyes de migración y extranjería vigentes fueron emitidas en época de la dictadura de Guillermo Rodríguez Lara, y sus contenidos son opuestos a los postulados garantistas existentes en la Constitución de la República de 2008. Este último hecho permite apreciar las fricciones entre los contenidos constitucionales y los contenidos legales. A primera vista, ese conflicto de competencia se resuelve al contraponer el nivel jerárquico de ambas normas. Indudablemente la norma constitucional está jerárquicamente por encima de la ley, y bajo un presupuesto de ponderación la primera prevalece sobre la segunda. El principal efecto de dicha ponderación, implica la armonización y adecuación de toda la legislación migratoria conforme a los parámetros constitucionales. Pero en la práctica, se observa que no se han producido las reformas legales necesarias para darle vigencia a los contenidos constitucionales; y peor aún, no se ha producido un cambio en el habitus jurídico  de los servidores públicos, quienes aplican la ley y los reglamentos de manera literal y rígida, descartando cualquier tipo de intromisión normativa que pueda modificar dichos contenidos legales, aún si las directrices provienen de la misma Constitución.

10f27Este habitus jurídico de apego ciego y total a la ley y no a los mandatos de optimización señalados en la Constitución, responde a  un principio de derecho administrativo que dice que: “los servidores públicos solo pueden hacer lo que está permitido en la ley”, caso contrario pueden ser acusados de arrogación de funciones, prevaricato o cualquier otra falta administrativa que termina por afectar la estabilidad laboral del funcionario.

Por lo anotado, los funcionarios prefieren aplicar la interpretación literal de la ley (aunque esta incluya contenidos contrarios a la Constitución) a los amplios planteamientos constitucionales, pues es más cómodo y seguro seguir con esquemas legales interiorizados que arriesgarse con nuevas interpretaciones. En ese sentido, se puede apreciar la creación de normas de bajo nivel jerárquico que contrarían las disposiciones constitucionales y que exigen a los inmigrantes requisitos no establecidos en las leyes ordinarias y especiales, pero que mantienen o reproducen los viejos esquemas de corte securitista y que han dado paso a la creación de procedimientos que violan los derechos de las personas inmigrantes como los siguientes: la presentación de pasado judicial, la prueba de concepción de hijos en el Ecuador por parte de padres extranjeros, las entrevistas prematrimoniales en el Registro Civil, entre otros.

A manera de conclusiones

Las fricciones analizadas en los párrafos anteriores, surgidos entre las políticas públicas migratorias de corte garantista y los desbordes sociales de los nuevos flujos migratorios, han provocado la negativa reacción de medios de prensa y de la ciudadanía. Se ha  criticado la facilidad con la cual se otorga la nacionalidad a extranjeros y el libre ingreso al Ecuador, relacionándolo con la falta de empleo para los nacionales.

El  incremento de la población inmigrante en el Ecuador y las representaciones sociales sobre su comportamiento, han generado prejuicios por parte de la ciudadanía e incluso de ciertos funcionarios públicos. El hecho se refleja en titulares de prensa como en el caso de la población cubana: “¿Sueño cubano o pesadilla ecuatoriana?; “Investigan nacionalización de cubanos”; “Mafias internacionales”, entre otros títulos amarillistas (Hoy, 2009). Existen además publicaciones de prensa que destacan el aumento de la criminalidad y la relacionan con el ingreso masivo de extranjeros al país. Otros artículos hacen referencia a la presencia de volantes de un supuesto grupo procubano que advierte de represalias en contra de quien pretenda afectar la revolución ciudadana. Los efectos se han reflejado en la acción de la Policía Nacional o de la Policía de Migración, que incrementó los controles migratorios, concentrándose específicamente en ciudadanos colombianos y cubanos.

Frente a dichas acciones surge la noción de nacionalismo como defensa al sentido de pertenencia nacional, revelando la diferencia entre lo universal y lo particular al momento de aceptar la diferencia, pues los nacionales rechazan la idea de universalidad por ser incompatible con su semejanza y como sentido de auto defensa (Paladines, 2009). Las prácticas del servicio público se han normalizado por la reiteración de acciones, costumbres e interpretaciones jurídicas y administrativas tradicionales, que han llevado a la creación de propias conductas objetivizadas, que dificultan la interiorización de un nuevo habitus, aunque este sea más favorable a los inmigrantes. Por ello la capacitación con sensibilización y reflexión es necesaria en este nuevo proceso de formación y reformación de los servidores públicos.

En definitiva, no existe igualdad material de derechos entre nacionales y extranjeros, dado que la idea de ciudadanía universal es un constructo indeterminado. En el caso ecuatoriano no se identifica una política migratoria construida desde la diversidad de los flujos migratorios en sus nuevos contextos, y  sobretodo que refleje los contenidos constitucionales garantistas vigentes (Taylor, 2001), para ello es indispensable que se apruebe el tan discutido Código de la Movilidad Humana.

Álex Valle Franco Articulista invitado

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