Apuntes sobre el presidencialismo desde la perspectiva alemana

Apuntes sobre el presidencialismo desde la perspectiva alemana

agosto 23, 2014
in Category: Perspectivas
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Apuntes sobre el presidencialismo desde la perspectiva alemana

En este texto quisiera acercame al tema del presidencialismo desde la perspectiva comparada, presentando algunos elementos del caso alemán. En la política actual de mi país, el debate acerca del presidencialismo no juega un rol mayor. Muchos quizás recuerden los escándalos asociados a nuestro penúltimo presidente Christan Wulff, quien tuvo que renunciar de su cargo debido a la presión pública. La Fiscalía había iniciado una investigación criminal en su contra por el delito de cohecho. Durante la investigación, el público pudo enterarse de muchos detalles de la vida privada del exmandatario, como de préstamos que había recibido de un amigo, de regalos como un coche para su bebé. Finalmente la Fiscalía lo acusó porque un empresario cinematográfico le había financiado parte de su estadía en un hotel durante la célebre fiesta de la cerveza de Munich, en 2008. En total, se trataba de un monto de 720 euros, que supuestamente sirvieron para que el expresidente -como contrapartida- informara a los jefes de una multinacional sobre un proyecto cinematográfico, protagonizado por uno de sus ejecutivos y ambientado en la II Guerra Mundial.

Todo el proceso fue una casería mediática. Los periódicos y canales de televisión se escandalizaron porque este expresidente iba a recibir, de por de vida, una jubilación por sus servicios, un sueldo de honor (Ehrensold) como dice la respectiva norma. Quizás, en este caso excepcional, se justifica hablar de “medios de destrucción masiva”, ya que Christian Wulff, a raíz de todas las acusaciones se convirtió en la oveja negra de la política alemana; fue también, ante ese escenario, que se divorció de su esposa. Tras la acusación y un juicio de unos tres meses, se le absolvió de los cargos. Tras la renuncia de Christian Wulff, nuestra Asamblea Federal (Bundesversammlung, artículo 54 de la Constitución) eligió por un mandato de cinco años a Joachim Gauck como decimoprimer presidente de Alemania (comenzando en 2012).

La Asamblea Federal no es una institución que sesiona permanentemente. Es un órgano conformado únicamente para la elección del presidente. Está compuesta por 1240 miembros, incluyendo a todos los diputados del Congreso alemán y un número igual de representantes de los distintos estados federales (Alemania cuenta con 16 estados federados o “Länder”). Es decir, no se elige a los representantes de la Asamblea Federal para que ellos elijan al Presidente Federal. El Presidente tampoco es elegido por voto popular. Los miembros de la Asamblea son elegidos para servir de diputados nacionales por cada estado federal; elegir al presidente federal solo es una de sus funciones. El presidente alemán puede ser reelegido por una sola vez, inmediatamente, tras terminar su primer mandato. No obstante, si tras su reelección quisiera postular nuevamente al cargo, pudiera hacerlo si deja transcurrir un período de un mandato presidencial. A pesar de ello, en la historia alemana no se ha visto que esto ocurriera, ni que haya habido intenciones en este sentido.

Por su currículo, el presidente actual simboliza muy bien el tipo de mandatario que tenían en mente nuestros constituyentes al momento de crear la figura del presidente. Joachim Gauck, nacido en 1940, es pastor protestante y fue activista de derechos humanos en la Exalemania oriental. Ha sido elegido por una coalición de partidos que incluía desde los partidos conservadores (CDU y CSU), neoliberales (FDP), socialdemócratas (SPD) hasta el partido ecologista (Bündnis 90/Grüne), solo el partido de la izquierda (Die Linke) votó por su propia candidata. De hecho, el presidente está percibido como una persona que debe estar por encima de los intereses partidarios, es una figura de integración nacional.

20Es en este sentido, la Constitución alemana dispone que el Presidente Federal no podrá pertenecer ni al Gobierno ni a un cuerpo legislativo de la Federación o de un estado. Tampoco puede ejercer otra función retribuida, ningún oficio ni profesión, ni tampoco pertenecer a la dirección de una empresa con fines lucrativos (artículo 55).

Como el presidente no pertenece al gobierno, sus órdenes y resoluciones necesitan para su validez (la sumilla) el refrendo (Gegenzeichnung) de la Canciller federal (Angela Merkel) o del Ministro federal competente (artículo 58). Si bien, el presidente alemán representa a la Federación en el orden del Derecho Internacional y firma acuerdos con países extranjeros en nombre del Estado (artículo 59), este derecho no le da la potestad de decidir sobre el contenido de estos; el presidente federal tan solo puede pronunciar la voluntad del Estado hacía afuera. La decisión sobre los contenidos de lo que puede declarar el presidente federal es competencia del Gobierno y del Congreso Nacional. Así que el presidente federal no tiene ningún derecho de determinar la política exterior del país, la tradición de la democracia parlamentaria le da únicamente el derecho a ser consultado y de expresar sugerencias (Jarass/Pieroth, comentarios al artículo 59), las decisiones las toman el gobierno y el parlamento.

Esta breve descripción de la funciones del presidente federal alemán muestra que se trata de una figura con poco poder formal, se entiende que el presidente impacta mediante sus palabras, no mediante los poderes legales que le corresponden. Es en este contexto, que en una decisión reciente, el Tribunal Constitucional Federal Alemán le permitió al Presidente Federal referirse a los seguidores de un Partido neonazi (NPD) como “bobos” (Spinner). En una entrevista, Joachim Gauck, ante la pregunta de si se debería iniciar un proceso para prohibir el mencionado partido neonazi, había afirmado que “podemos prohibir el partido, pero con ello no nos deshacemos de estos bobos y de sus ideólogos y sus fanáticos”. El partido neonazi había iniciado un juicio ante el Tribunal Constitucional Federal, porque estimaba que el Presidente Federal se había apartado de su neutralidad partidaria, influyendo de esa manera indebidamente en las elecciones.

El poder del presidente federal no siempre fue tan limitado. En el caso alemán, podemos entender la limitación de las funciones del presidente y la creación de una república parlamentaria como un aprendizaje histórico. Es consenso entre los historiadores y constitucionalistas, que la Constitución de Weimar y la forma como se puso en práctica, contribuyeron al fracaso de la república y al surgimiento del régimen de Hitler.

Desde el punto de vista constitucional, se critica que la Constitución de Weimar no reconociera suficientemente la democracia parlamentaria, ya que la conformación del gobierno debería haber estado exclusivamente en manos del parlamento. Pero la Constitución de Weimar encargó la conformación del gobierno al presidente federal. Este tenía la competencia exclusiva de nombrar y despedir al canciller y a sus ministros.

El parlamento no le podía obligar a nombrar a un determinado canciller o a sus ministros, tampoco podía evitar que el presidente federal despidiera a un canciller o a un ministro (artículo 53 de la Constitución de Weimar). Desde esta perspectiva, la República de Weimar no era parlamentaria sino presidencial. No obstante, la Constitución permitía, a su vez, que el parlamento declarase su desconfianza e hiciese caer a cada canciller o ministro nominado por el presidente federal (artículo 54 Constitución de Weimar). Como plantea Reinhard Mußgnung, el sistema no era ni pescado ni carne o ni chicha ni limonada, no se trataba ni de una república presidencial ni de una parlamentaria. (Reinhard Mußgnug, ZJS 4/2009, p. 357).

21A consecuencia de ello, predominaba el error de que la conformación del gobierno seguía siendo, tal como en la época de la monarquía (artículo 15, párr. 1 Constitución, de 1871), tarea exclusiva del Presidente Federal. De esta manera, se ignoró que la participación del parlamento no se agotaba en la posibilidad que tenía de revocar el gobierno, sino que requería que el parlamento participara en su conformación y de una cooperación constructiva. Los resultados fueron varios gabinetes tolerados, pero no apoyados por el congreso nacional. Como dice Mußgnung, al final el congreso dejó la decisión de quien debía gobernar al país en manos del presidente federal, pero se quedaba con la decisión de quien no debía hacerlo. En consecuencia, el congreso no se sentía comprometido con nada decidido por el gobierno, sino que percibía que era deseable mantener la distancia. Como el congreso no asumía su rol de jefe del gobierno, el presidente federal tenía que suplir este vacío constantemente con cambios del gobierno y leyes de emergencia. Esto, a su vez, dio argumentos a los enemigos de la república que hablaban del congreso como de un boliche de charlatanes (“Schwatzbude”) (Reinhard Mußgnug, ZJS 4/2009, p. 357 y 358).

En la historia alemana, el momento de surgimiento de Hitler -entre la primavera de 1930 hasta el 30 de enero de 1933 es percibido como la época de disolución de la primera república alemana (Arthur Rosenberg). Era la fase del fracaso de la república parlamentaria y de la llegada de gobiernos presidenciales, a lo que le siguió la dictadura de Hitler. El cambio formal al sistema presidencialista se realizó en julio de 1930. El Canciller de ese entonces, Heinrich Brüning, no consiguió la mayoría necesaria para su propuesta de presupuesto anual. A raíz de ello, el Presidente Federal disolvió el congreso alemán. De las elecciones siguientes (14.09.1930), el partido de los nacionalsocialistas salió como ganador, sin que pudiera aún conformar el gobierno. Desde el inicio los nacionalsocialistas fueron enemigos de la democracia parlamentaria. Su cálculo era que si el congreso tenía poco poder, su protesta sería mas creíble (Heinrich August Winkler, Mußte Weimar scheitern?, p. 16, 17). Quizás aprendimos de nuestra historia, que es deseable repartir el poder en los hombros de muchos, en vez de concentrarlo en las espaldas de pocos.

Hace poco, cambiaron el nombre de la plaza que queda  frente al palacio barroco de Münster, mi ciudad natal en Alemania. En la actualidad el palacio forma parte de los edificios de nuestra universidad, en sus dependencias se dictan clases de Derecho. La plaza es un lugar verde donde en época de verano se ponen mercados y la gente pasea por los jardines del palacio, que respira el poder de siglos pasados. Quizás fue ese el contexto que hizo que en 1927 se nombrara la plaza en honor a una figura central de la historia alemana: “Hindenburgplatz”. Paul von Hindenburg ocupa un lugar destacado en la historia alemana. Representa, como presidente,  el fin de la primera república, la Republica de Weimar (1918) y la toma de poder de Adolf Hitler (1933). Hindenburg fue el último presidente de la república de Weimar, ya que Hitler con una ley dictada un día antes de la muerte del expresidente (01.08.1934) hizo desaparecer la figura de presidente federal, ya que este le podría haber despedido de su cargo. La muerte de Hindenburg hubiera hecho necesario una elección popular del presidente federal. Era un riesgo que Hitler no quería correr. Hoy la plaza delante del palacio de mi ciudad ya no lleva el nombre del exmandatario, se llama plaza del palacio.

Si volvemos a pensar en el juicio contra Cristian Wulff, a lo mejor se hace entendible porqué Alemania ha optado por una democracia parlamentaria, donde el presidente federal es una figura casi “decorativa”, un monarca temporal y constitucional elegido por un tiempo, pero sin el derecho de entrometerse en la política nacional. Ya no confiamos mucho en líderes, la base de nuestra democracia es el consenso.

Jörg Stippel es penalista y docente universitario

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